Заключение

Составляя Декларацию независимости, ее творцы думали прежде всего о том, чтобы все будущие правительства действовали в полном согласии со своими гражданами. К середине XX столетия в обстановке "холодной войны" главной заботой руководителей страны стала мысль о том, смогут ли вообще выжить ее граждане в грядущем конфликте.

Невидимое правительство возникло после второй мировой войны как один из инструментов, способных обеспечить безопасность страны и, следовательно, возможность ее дальнейшего существования. Однако на деле оно превратилось в потенциальную угрозу той самой системе, для защиты которой было создано, потому что его деятельность строго засекречена и потому что на него не распространяются различные меры контроля и проверки, предусмотренные конституцией.

Президент Трумэн, подписывая закон о национальной безопасности 1947 года, на основании которого было создано центральное разведывательное управление, тем самым заложил фундамент невидимого правительства. Как он писал позднее, 22 декабря 1963 года, в газете "Вашингтон пост", ЦРУ, по его замыслу, должно было помогать президенту в координации сбора различных сведений и в получении свежих и точных разведывательных данных для использования при разработке политики страны. Однако уже к 1963 году разведка присвоила себе такие функции, о которых, как утверждает Трумэн, он никогда и не предполагал.

"Есть несколько весьма острых вопросов (речь идет о ЦРУ. - Прим. авторов.),-пишет он,- на которые следует ответить. Мне бы хотелось, чтобы ЦРУ по-прежнему функционировало только как разведывательный орган самого президента и занималось лишь тем, чем ему положено заниматься в этой специфической области... Следовало бы освободить ЦРУ от выполнения оперативных задач, возложив их на другой орган. В действиях ЦРУ есть нечто компрометирующее нас перед историей, и мне кажется, что мы должны покончить с этим".

Говоря проще, Трумэн сокрушается по поводу ущерба, который нанесли престижу страны полеты У-2, события в заливе Кочинос, некоторые эпизоды из деятельности ЦРУ в Индонезии, Бирме, Лаосе, Вьетнаме и в других странах.

И все же управление планирования, осуществляющее специальные операции ЦРУ, было создано в 1951 году, то есть в то время, когда президентом был Трумэн. Именно при Трумэне первым начальником этого управления стал Аллен Даллес. Трумэн не мог не знать о всех указанных выше фактах, и если уж задавать вопросы, то следует прежде всего поинтересоваться, действительно ли операции ЦРУ приобрели тот масштаб и характер, которые Трумэн, подписывая закон 1947 года, никак не имел в виду.

Правда ли, что ЦРУ стало уделять значительно больше внимания проведению активных операций, вместо того чтобы ограничиваться сбором информации? За время, прошедшее после 1951 года, количество и объем активных секретных операций ЦРУ, бесспорно, значительно возросли. Провал этих операций - а некоторые из них заканчивались прямо-таки скандально - принес центральному разведывательному управлению зловещую известность.

Сотрудники ЦРУ пытаются утверждать, что большинство таких операций было проведено успешно. И это вопреки тому, что факты провалов многочисленны и общеизвестны. Но если согласиться с утверждениями ра-ботников центрального разведывательного управления о высоком проценте успешных активных операций, то напрашивается логический вывод, что и само количество этих операций велико, значительно больше, чем предполагается даже в самых осведомленных кругах.

Как и в истории с высадкой в заливе Кочинос, некоторые из операций носили такой широкий размах, что скрыть их или найти какие-то убедительные доказательства непричастности к ним ЦРУ практически оказалось невозможным. В других случаях секретная деятельность ЦРУ породила силы, вырвавшиеся потом из-под его контроля. В различных государствах мира центральное разведывательное управление обучает и содержит за свой счет отборные силы, предназначенные для обеспечения внутренней, безопасности в ориентирующихся на Запад странах. Однако иногда такие полицейские силы ставят Соединенные Штаты в весьма неблаговидное положение, как было во Вьетнаме, где оплачиваемые центральным разведывательным управлением войска особого назначения громили пагоды буддистов.

Несмотря на большой размах тайной деятельности, несмотря на значение, мощь и огромные средства, ассигнуемые ЦРУ и другим ведомствам невидимого правительства, роль этого секретного аппарата еще не стала предметом широкой и квалифицированной дискуссии среди общественности.

Скорее всего, критиков центрального разведывательного управления сдерживает отсутствие точной информации о его работе. Критические замечания в адрес разведывательного управления можно разделить на три группы, а именно: ЦРУ проводит за границей свою собственную политику; ЦРУ находится вне контроля со стороны президента и конгресса; ЦРУ искажает собранную информацию для оправдания своих секретных активных операций.

Некоторые считают, что проблемы, возникающие в результате действий засекреченной бюрократии, можно устранить, если ограничить работу центрального разведывательного управления сбором разведывательной информации, а активные операции поручить другой, специально созданной для таких целей организации. Утверждают, что когда оба эти вида деятельности осуществляет одно ведомство, как это имеет место сейчас, то те, кто добывают информацию, неизбежно превращаются в настойчивых ходатаев за планируемые ими операции.

Так было в прошлом, что и породило одну из самых острых и постоянно возникающих перед нами проблем, о которой идет речь. Ее сложность состоит в том, что разведчик, получивший задание провести какую-то активную операцию, часто получает и более благоприятную, чем кто-либо другой, возможность раздобыть секретную информацию. Работник ЦРУ, связанный с политической оппозицией в той или иной стране и принимающий участие во всех ее интригах, по всей вероятности, будет знать об этой оппозиции значительно больше, чем любой аналитик из штаб-квартиры ЦРУ в Ленг-ли или даже любой посол Соединенных Штатов.

Если отстранить центральное разведывательное управление от тайных активных операций и передать их другому ведомству, то, очевидно, возникнет необходимость направить за границу новую группу секретных работников в дополнение к многочисленному персоналу ЦРУ, уже имеющемуся там. Это, вероятно, отрицательно скажется на результатах, увеличит расходы, усугубит опасность провалов. После событий в заливе Кочинос комиссия под председательством Тэйлора занималась этой проблемой, но пришла к выводу, что существующее ныне положение представляет собой наименьшее зло.

И все же проблема, какой бы важной и сложной Она ни была, уступает по своему значению другой, еще более острой: следует ли ЦРУ проводить свою собственную, вышедшую из-под контроля президента политику? Необходимо сказать, что это обвинение в адрес ЦРУ формулируется слишком упрощенно, хотя в нем есть доля правды.

В соответствии с установленной процедурой все крупные активные операции должны предварительно утверждаться правительством на высшем уровне. Как видно из публичных заявлений Эйзенхауэра о Гватемале и Кеннеди о событиях в заливе Кочинос, они не только одобрили эти операции, но и принимали участие в их подготовке.

Однако решение многих важных вопросов, видимо, передоверяется "специальной группе", очень малочисленному и глубоко законспирированному директорату, чьи функции и само существование никакими законоположениями не предусмотрены. Эта группа состоит из лиц, ответственных за положение дел в совершенно иных областях, так что они не имеют возможности детально вникать в планы ЦРУ и руководить его действиями. Таким образом, центральному разведывательному управлению и другим ведомствам невидимого правительства предоставлена свобода действий. Они могут, формально придерживаясь установленных Вашингтоном рамок, осуществлять конкретные мероприятия на периферии,влиять на политику и определять наиболее удобный и выгодный для них курс действий.

Так, например, в Коста-Рике работники центрального разведывательного управления не нашли нужным заблаговременно поставить в известность государственный департамент о том, что они намерены поместить в местной газете сфабрикованный ими документ, якобы исходящий от коммунистической партии, а при подготовке вторжения на Кубу сами решали, какая группа кубинских эмигрантов должна осуществлять в будущем политическое руководство страной.

Существование "специальной группы" и, следовательно, специального аппарата для рассмотрения и одобрения, хотя бы в общих чертах, планируемых операций позволяет разведчикам утверждать, что они никогда не нарушают политики, установленной высшими правительственными кругами. Короче говоря, нет никакой уверенности в том, что президент, проводя в жизнь определенную политику, не встретит известного противодействия. В различных министерствах и других правительственных ведомствах издавна существуют мощные центры, и президент не всегда в состоянии заставить их подчиниться его воле.

Сложный и многообразный характер носит проблема отношений между невидимым правительством и президентом. Он не может вынести ее на открытое обсуждение или попытаться решить ее с помощью имеющихся в его распоряжении политических средств. Он не может, минуя руководителей разведывательных ведомств, обратиться непосредственно к народу.

В своих действиях президент вынужден считаться с тем, что недовольные члены невидимого правительства могут всегда скомпрометировать его намерения, умышленно позволив соответствующей информации просочиться в прессу или стать достоянием членов конгресса. В ходе подготовки к интервенции на Кубе Кеннеди, очевидно, понял, какие опасные политические последствия могла бы вызвать попытка отменить план свержения Кастро, разработка которого была почти завершена республиканским правительством. Во время кризиса в Карибском море в 1962 году чиновники аппарата Белого дома заподозрили, что кто-то из высшего руководства центрального разведывательного управления пытается скомпрометировать Кеннеди, передавая республиканцам соответствующую информацию.

Это лишний раз подтверждает, что невидимое правительство уже приобрело полунезависимое положение и само обладает достаточной мощью. И тут возникает вопрос: если согласиться, что секретная работа должна оставаться секретной, то можно ли совместить существование невидимого правительства с сохранением демократической системы?

Ответ может быть только отрицательный: по-настоящему невидимое правительство несовместимо с демократической системой. С другой стороны, на время "холодной войны" существование невидимого правительства в какой-то форме, видимо, неизбежно, так как этого требуют интересы национальной безопасности. По-видимому, невидимое правительство необходимо сделать как можно более приемлемым для демократической системы, не забывая, разумеется, что это будет всего лишь компромиссное решение, не больше.

Что же нужно сделать?

Общественность, президент и конгресс должны предпринять шаги к установлению контроля над разведкой, выработать мероприятия, ограничивающие ее мощь, сделать разведывательные ведомства действительно подотчетными, особенно когда дело касается секретных активных операций.

Эти операции опасны вовсе не потому, что в них участвует много людей и техники, а потому, что к ним прибегают слишком легко и осуществляются они без действенного контроля со стороны президента. Они опасны не только для стран, против которых направлены, но и для самих Соединенных Штатов.

Такие операции должны предприниматься лишь после самого тщательного обсуждения с президентом; президент же должен принимать решение лишь после консультаций с возможно более широким кругом советников - не только из числа работников разведки, но и из числа

ответственных государственных служащих, обладающих широким кругозором. Возможным результатом операций, подобных предпринятым в заливе Кочинос и в Индонезии, могло быть свержение иностранных правительств, и, следовательно, они ничем не отличаются от необъявленной войны. Такие операции следует предпринимать лишь в тех случаях, когда нет иного выхода, когда бездействие создает серьезнейшую угрозу для безопасности США.-

Если же появляется необходимость осуществить какую-то активную операцию, то предварительно следует тщательно взвесить все ее возможные последствия, в том числе и возможность провала. Нужно ли было предпринимать попытку свержения Кастро, рискуя престижем Соединенных Штатов? Нужно ли было поддерживать противников Сукарно, рискуя навсегда озлобить его?

Не менее тщательного подхода требуют проблемы, возникающие после успешного завершения той или иной операции. Готовы ли Соединенные Штаты взять на себя ответственность за политические и экономические условия, возникающие в стране в результате успешного восстания, поддержанного центральным разведывательным управлением? Что реального, в сущности говоря, достигнуто в таких странах, как Гватемала и Иран, если там после свержения прокоммунистических правительств восстановлено прежнее положение?

Нельзя тешить себя иллюзией, будто задачи внешней политики Соединенных Штатов при теперешней сложной обстановке в мире можно решать путем дворцовых переворотов. Разведчикам и специалистам в области шпионажа, наделенным природной склонностью к рискованным авантюрам, ни в коем случае нельзя позволить играть решающую роль при обсуждении целесообразности той или иной активной операции. В равной мере нельзя допускать, чтобы они самостоятельно и бесконтрольно руководили такими операциями непосредственно на местах.

И Эйзенхауэр и Кеннеди обязывали посла Соединенных Штатов, аккредитованного в той или иной стране, отвечать за деятельность всех без исключения местных американских учреждений. Важно, чтобы главенствующее положение посла перешло из области теории в область практики. Нельзя ставить американских послов в положение, в какое был поставлен Уильям Себолд в Бирме. Посол сможет сохранить уважение руководителей правительства, с которыми общается, лишь при том условии, когда он полностью осведомлен о нелегальной деятельности работающих здесь американцев. Если обстоятельства диктуют проведение в данной стране такой тайной политики, которая не согласуется с официальной политикой, то посол должен об этом знать.

Конгресс должен быть хорошо информирован.

По конституции конгресс рассматривается как орган, контролирующий деятельность исполнительной власти. По традиции сенат "обсуждает и утверждает" все основные обязательства страны в области внешней политики. Но по отношению к невидимому правительству конгресс, по существу, отказался от всех своих прав. Члены конгресса знают сравнительно мало о том, что происходит в разведывательных ведомствах, на расходы которых они отпускают четыре миллиарда долларов в год.

Подкомиссиями палаты представителей и сената по делам ЦРУ руководят наиболее консервативные элементы конгресса, тесно связанные в политическом и личном отношении с руководителями невидимого правительства. В составе подкомиссий много конгрессменов, компетенцией которых являются военные дела. Подкомиссии следует реорганизовать с таким расчетом, чтобы в них вошли люди с более широким кругозором и более глубокими познаниями в области внешней политики. Недопустимо, когда из органов надзора конгресса за разведывательными ведомствами умышленно убирают таких людей, как сенатор Фулбрайт, который так отчетливо предвидел опасные последствия высадки в заливе Кочинос.

Существующие лишь для видимости подкомиссии целесообразнее заменить объединенной комиссией, куда бы вошли и члены палаты представителей, и сенаторы. Нет никаких оснований опасаться, что утечка секретной информации из такой комиссии примет более широкие размеры, чем из подкомиссий. Не происходит же никакой утечки секретной информации, скажем, из объединенной комиссии по атомной энергии.

Несмотря на явную необходимость усиления контроля конгресса над разведкой, Эйзенхауэр и Кеннеди отвергали все такие попытки, усматривая в них ограничение своей власти. Они создали видимость контроля, сформировав консультативные советы из частных лиц. Но это лишь породило еще одно ненормальное положение: отдельные частные лица осведомлены о секретах невидимого правительства, конгрессмены же лишены такой возможности.

Мало того что конгресс ничего не знает о деятельности невидимого правительства за границей - членов конгресса не ставят в известность и о неуклонно расширяющейся деятельности ЦРУ внутри Соединенных Штатов. ЦРУ слишком широко толкует предоставленное ему право сбора и анализа информации за границей и использует его для оправдания своей конспиративной деятельности на территории Соединенных Штатов.

Нет спору, в США можно получать некоторую информацию о других странах, представляющую интерес для разведки. Однако никто еще сколько-нибудь убедительно не объяснил, чем вызван такой широкий размах работы центрального разведывательного управления внутри США: открытие двадцати отделений в главнейших городах страны, создание псевдочастных деловых фирм вроде Гибралтарской пароходной компании и "Зенита", используемых ЦРУ в качестве прикрытия, организация научных учреждений (например, Международного научного центра при Массачусетском технологическом институте), руководство нелегальными радиостанциями "Свобода", издательствами, эмигрантскими группами и их субсидирование.

Частным организациям и университетам следует со всей тщательностью пересмотреть целесообразность своих связей с невидимым правительством. Возникают вполне обоснованные опасения, что наши ученые заходят слишком далеко в своем общении с невидимым правительством, настолько далеко, что рискуют потерять право на объективную критику нашего правительства и нашего общества. Ученый мир должен заново рассмотреть, насколько приемлема практика получения секретных субсидий от центрального разведывательного управления.

Неуклонное расширение разносторонней конспиративной деятельности ЦРУ внутри США вызывает тревогу. На основании того, что доступно анализу, можно сделать вывод, что она ведется в нарушение духа и, вероятно, буквы закона о национальной безопасности. Ни один незаинтересованный человек не в состоянии сказать, нужна ли в действительности эта работа и вообще допустима ли она по закону. Ни одно незаинтересованное лицо не возьмется утверждать, что подобная деятельность ЦРУ со временем не перерастет в опасность, угрожающую свободному обществу. Конгресс и президент обязаны срочно рассмотреть эту проблему.

Заслуживает внимания и усиливающаяся склонность правительства Соединенных Штатов скрывать от американского народа правду о секретных операциях. Вот примеры.

Инцидент с самолетом У-2. "Мы категорически заявляем, что умышленных попыток нарушать советское воздушное пространство никогда не предпринималось" (Линкольн Уайт, представитель государственного департамента).

Залив Кочинос. "Американский народ имеет право знать, вмешиваемся ли мы в дела на Кубе и намерены ли мы сделать это в будущем. Мы на этот вопрос отвечаем отрицательно" (Дин Раек, государственный секретарь).

Индонезия."В соответствии с нашей политикой строгого нейтралитета мы постоянно ведем себя с исключительной корректностью и не принимаем ничьей стороны, когда это не касается нас" (президент Эйзенхауэр).

Гватемала. "Гватемальцы сами наводят в своей стране порядок" (государственный секретарь Джои Фостер Даллес).

Летчики, участвовавшие в операциях в заливе Кочинос. "К сожалению, в настоящее время ни ЦРУ, ни какое-либо другое правительственное учреждение не имеет ни малейшей информации об обстоятельствах исчезновения Вашего сына" (Белый дом).

Как показывает выборная кампания 1960 года, подобные извращающие действительность заявления относительно секретных операций нанесли урон даже престижу выборов.

Остается только порекомендовать, чтобы в будущем правительство пореже выступало с праведными декларациями, поменьше пичкало людей всяческой дезинформацией и побольше хранило молчание в трудных обстоятельствах.

Итак, существование тайного разведывательного аппарата невозможно полностью совместить с традициями свободного общества, но решение проблемы лежит сейчас не в его ликвидации, а в установлении над ним более тщательного контроля. Связанный с этим риск частичного ослабления секретности менее опасен, чем рост влияния тайной силы.