Глава XI. Демократия в Америке: общий обзор

Токвилль писал о двух Америках: о той, которую он видел и о которой ему рассказывали, и о той, какой, по его мнению, она станет в будущем. Многое из того, что он предсказывал - плохое и хорошее, - оправдалось. Многие проблемы, институты, идеи остались почти без изменений. Мы все еще не разрешили расовой проблемы. Мы добились очень скромных успехов как в изучении причин, так и в устранении преступности. Реальную угрозу представляет собой демагогия.

Для того чтобы дать оценку Америке, подобно тому, как это сделал Токвилль, необходимо признать наличие пяти значительных изменений в существующих институтах. Ни одно из них, очевидно, не предполагалось в эпоху принятия Конституции либо даже тогда, когда Токвилль знакомился с американской демократией, ее принципами и институтами.

Первое из таких изменений относится к власти президента. Токвилль считал, что президент неизбежно должен оказывать огромное влияние на внешнеполитическое положение страны, поскольку "переговоры могут быть начаты и доведены до успешного окончания только одним человеком". Он уверовал, что такая политика должна быть последовательной и постоянной. Однако Токвилль считал, что в те времена выборы президента в США подобной угрозы не создавали. Он писал: "В основном американская политика по отношению к внешнему миру проста. Можно почти с уверенностью утверждать, что Соединенные Штаты не нужны никому, им также никто не нужен. Их независимость никогда не оказывалась под угрозой". Токвилль приводил выдержки из прощального обращения к народу Джорджа Вашингтона, который рекомендовал соблюдать нейтралитет во внешней политике Соединенных Штатов, используя временные союзы в случае возникновения каких-то чрезвычайных обстоятельств. По его словам, такая политика "в гораздо большей мере состоит в том, чтобы проявлять сдержанность, чем что-либо предпринимать".

Видимо, Токвилль также полагал, что при осуществлении внешней политики состоящее из аристократов правительство обладает значительно большими преимуществами по сравнению с (базирующимся на демократических принципах) демократическим правительством. Последнее, считал он, "будет испытывать трудности при согласовании деталей какого-нибудь крупного мероприятия и сосредоточит свои усилия на осуществлении выработанного плана, его решительной реализации вопреки всем препятствиям". Причина этого, по его мнению, состояла в том, что "демократия обладает ограниченными возможностями для скрытого объединения усилий и терпеливого ожидания результатов". Кроме того, он был уверен, что в условиях демократии люди слишком сильно полагаются на свои чувства. По словам Токвилля, это проявилось во время Французской революции, когда только огромное влияние Вашингтона предотвратило вступление Америки в войну против Англии на стороне Франции.

Реалии современных международных отношений включают в себя существование мощного Советского Союза и возрастающую силу Китая, распространение атомного оружия среди малых стран, наращивание экономического и политического потенциала стран - производителей сырья, особенно нефти, а также широкие обязательства США перед самыми различными районами мира в соответствии с международными договорами.

Дело заключается не только в существе проблемы, но и в ее форме, и в ее динамике. Весьма вероятно, что авторы Конституции США, если бы они могли предвидеть период, когда внешняя политика составит столь большую долю деятельности правительства, выступили бы в Конституционном конвенте в пользу парламентской или подобной ей системы. Они не поддержали бы систему, предусматривающую ратификацию сенатом международных соглашений, утверждение им кандидатуры на пост государственного секретаря и аккредитацию иностранных послов. Было бы также подвергнуто сомнению довольно туманное положение о том, что внешняя политика в целом должна определяться и осуществляться в соответствии с указаниями и с одобрения сената.

В то время когда создавалась Конституция, в договоры включались конкретные и ограниченные обязательства. Не так обстоит дело в наши дни. Теперь мы имеем всеохватывающие многосторонние договоры, соглашения по разрешению практических задач, долгосрочные обязательства, касающиеся огромных денежных средств. Палата представителей стала принимать большее участие в решении вопросов внешней политики, поскольку финансирование превратилось в один из важнейших аспектов ее деятельности.

Особенно явное игнорирование сената при решении вопросов внешней политики проявилось в 60-е годы XX века. В то же время администрация становилась все более самоуверенной в проведении своей внешнеполитической деятельности. Линдон Джонсон и Ричард Никсон почти единолично принимали решения в этой области. Их теоретизирование относительно президентских полномочий в международных делах совершенно некритично воспринималось многими американцами, пока вьетнамская война не заставила еще раз заглянуть в Конституцию. Даже после ее окончания наблюдалась тенденция одобрять личную дипломатию Генри Киссинджера и восхищаться ею, вместо того чтобы настаивать на действенном участии сената в формировании внешней политики.

Те, кто выступал с критикой политической деятельности Никсона и Киссинджера, не обращали внимания на важность соблюдения установленных норм. В ходе предвыборной кампании 1972 года сенатор Джордж Макговерн, например, предложил осуществить крупное сокращение находящихся в Европе американских войск. Это означало бы внесение существенных корректив в американские обязательства в этой части света. И Макговерн не обещал, что в качестве президента он провел бы консультации с сенатом по этому вопросу.

Даже те, кто нападает на осуществление президентами независимой внешней политики, делают это только в связи с позитивными или агрессивными акциями. В то же время они готовы позволить президенту принимать самостоятельные решения об отказе в поддержке в пользу кого-либо или сокращении войск, что может оказать существенное воздействие на договорные обязательства и проводимую политику. В период администрации Эйзенхауэра государственный секретарь Джон Ф. Даллес отказался от содействия в строительстве Асуанской плотины в Египте, хотя правительство (с одобрения конгресса) приняло на себя такие обязательства. Его политические решения не оспаривал никто. Совершенно свободно высказывается об изменении внешней политики президент Картер.

Второе существенное изменение институционного порядка состоит в усилении влияния военных кругов. Вопрос не в том, нужен ли нам армейский аппарат, а в том, правильным ли путем происходило его формирование и нет ли необходимости обеспечения лучшего руководства и более строгого контроля над ним. Совместима ли военная машина таких масштабов со свободным демократическим обществом? Неизбежно ли ее превращение в самостоятельную, обладающую чрезмерным влиянием силу?

Токвилль не уделил большого внимания роли президента как верховного главнокомандующего. Видимо, он не считал ее слишком важной по части соответствия Конституции в условиях, существовавших в начале XIX века. Он отмечал, что президент действительно командует войсками, однако "армия состоит из 6 тыс. солдат; военно-морским флотом, но он располагает лишь несколькими кораблями; он определяет отношения США с другими странами. Отделенные от остального мира океаном, все еще слишком слабые, чтобы стремиться к господству на море, США не имеют врагов, а их интересы редко вступают в противоречия с другими странами мира".

Вместе с тем Токвилль пустился в пространные рассуждения о военной роли США в будущем, об отношениях между военным аппаратом, демократическим правительством и обществом, а также о демократии и войне.

Он считал, что, если Америке и придется участвовать в крупной войне, то это должно будет произойти на ее границе с Мексикой. Однако нищета и отсталость последней, по его мнению, не могли ей позволить еще в течение длительного времени претендовать на видное место среди других стран. Тем временем изоляция оказалась благодатной для Соединенных Штатов. "Насколько же прекрасным является расположение Нового Света, - рассуждал он, - где человек до сих пор не имеет других врагов, кроме себя самого. Быть счастливым и свободным - вот к чему следует стремиться". До войны с Мексикой оставалось двадцать лет, но она представляла собой слабую и отсталую страну.

Токвилль предсказывал: обладая значительными преимуществами в области природных ресурсов и тяготея к торговле, Соединенные Штаты однажды "превратятся в ведущую военно-морскую державу мира". По его словам, "американцы рождены, чтобы господствовать на морях, подобно тому как римляне - завоевать мир". В XIX веке американцы проявили себя великими моряками, судостроителями и торговцами, однако господство американских боевых кораблей на морях не ощущалось вплоть до второй мировой войны. И значение его упало почти сразу после этой войны в результате появления ядерного оружия у Советского Союза и роста его морской мощи.

Большее значение, чем его конкретные предсказания, имеют теоретические рассуждения Токвилля относительно военной мощи, войны и демократии. Он считал, что армия в демократическом обществе постоянно является источником угрозы войны или революции. "Ибо армии проявляют гораздо больше нетерпения во времена мира, если хотя бы однажды они испробовали вкус войны... - писал он. - Я предвижу, что для всех великих лидеров военного времени, которые могут появиться в ведущих демократических странах, окажется легче осуществить завоевания при помощи своих армий, чем заставить их жить в мире. Для демократических стран всегда трудно сделать две вещи: начать войну и завершить ее".

Американский опыт не полностью подтверждает теорию Токвилля. Но он и не позволяет целиком отвергнуть ее. Вслед за крупными войнами, которые вела наша страна, немедленно предпринимались меры по резкому сокращению размеров наших вооруженных сил. Так обстояло дело и после второй мировой войны, хотя ряд обстоятельств препятствовал этому процессу: блокада Берлина, корейская война, "холодная война" и разработка доктрины сдерживания. После корейской войны резкого сокращения военной мощи не произошло, а, скорее, обнаружилась тенденция к увеличению военной силы. К 1960 году - последнему в период президентства Эйзенхауэра - военный бюджет достиг примерно 45 млн. долл. В своей прощальной речи, за которую его неоднократно хвалили, Эйзенхауэр предупредил страну об опасности, исходящей от военно-промышленного комплекса: "В деятельности нашего правительства мы должны проявлять бдительность по отношению к усилению незаконного воздействия, происходит ли это преднамеренно или непреднамеренно, военно-промышленного комплекса... Мы никогда не должны допускать, чтобы давление со стороны этого союза поставило под угрозу наши свободы или демократические порядки".

В ходе кампании 1960 года кандидат демократической партии обвинял администрацию Эйзенхауэра в том, что она допустила относительное отставание по сравнению с русскими. "Отставание в области ракет" превратилось в воинственный лозунг в течение кампании. Когда после выборов обнаружилось, что его вовсе не существует, милитаристы и военно-промышленный комплекс стали выражать беспокойство по поводу тех или иных нехваток в военной сфере. Министр обороны объявил, что национальная политика состоит в подготовке "двухсполовинной войны": ядерной войны плюс "обычной войны" (она характеризовалась как последняя из подобных войн, которую вела страна) и новой "полувойны" - усовершенствованных партизанских операций. Последующие администрации довели эту концепцию подготовки такой войны до той черты, когда соревнование идет не столько с потенциальными противниками, сколько с уровнем военной мощи, достигнутым предшествующей администрацией.

Лидеры военного времени, как их охарактеризовал Токвилль, или военные руководители мирного времени не столь охотно вовлекали страну в войну, как это предполагал французский наблюдатель. Некоторые из них после окончания своей военной карьеры или даже до ухода в отставку занимались политической деятельностью. Начало этой традиции было положено избранием Джорджа Вашингтона первым президентом Соединенных Штатов. Она была продолжена, когда в 1828 году избрали Эндрю Джексона, поскольку он стал главным военным героем войны 1812 года. Эта традиция еще больше усилилась после Гражданской войны вследствие избрания президентом У. Гранта - генерала, завершившего победу Севера. Некоторым шумом сопровождалась кампания по выборам на пост президента адмирала Джорджа Дьюи после испано-американской войны и генерала Джорджа Першинга - после первой мировой войны. Однако после каждой из них мир наступал настолько быстро, что чувство благодарности и уважения к военному руководству не оказывало сильного влияния на политическую жизнь.

Иначе обстояло дело после второй мировой войны, поскольку с ее окончанием мир не наступил. Генералы ринулись в политику, или их вовлекали в нее. Генерал Дуглас Макартур пытался добиться выдвижения своей кандидатуры на президентский пост от республиканской партии еще в 1948 году. Генерал Дуайт Эйзенхауэр, которого пытались выдвинуть и республиканцы, и демократы, согласился выступать от имени республиканской партии и был избран в 1952 году, а затем переизбран в 1956 году. Военно-воздушные силы, где политические и военные традиции не столь давние и труднее выделить героические фигуры, выдвинули из своей среды одного не очень заметного кандидата. В 1968 году генерала Кертиса Лемейя включили в качестве претендента на пост вице-президента совместно с Джорджем Уоллесом в избирательный список американской независимой партии.

Вьетнамская война привела к повышению в должности ряда военнослужащих. Сама она стала настолько непопулярной, что выдвижение в армии непосредственно не приводило к успехам в гражданской политической жизни. Генерал У. Вестморленд, больше всех занимавшийся политикой среди участвовавших во вьетнамской войне генералов, использовался президентом Джонсоном в качестве специалиста по ее пропаганде. Верхом политических вожделений этого генерала явилась попытка получить от республиканцев пост губернатора штата Южная Каролина, однако он потерпел поражение на предварительных выборах.

Военный аппарат Соединенных Штатов после второй мировой войны отличался тем, что создавал возможности для приобретения его сотрудниками опыта, который позволял бы работать и в гражданских отраслях. Обычно армейская среда обеспечивала продвижение по военной службе, после же выхода на пенсию - хороший доход. Хотя мирные условия не способствовали продвижению по службе, они не исключали такого повышения. Военнослужащие Соединенных Штатов "не стремятся страстно к войне", как это предсказывал Токвилль, "из-за того, что война создает вакантные места и в конечном итоге позволяет обойти положение о продвижении по службе в зависимости от выслуги лет, этой основной формы достижения привилегий в условиях демократии". Причина кроется в том, что вооруженные силы превратились, как говорил Токвилль, в "небольшое самостоятельное государство, обладающее политическими, экономическими и культурными институтами, сравнимыми с теми, какие существуют в гражданском обществе". Поездки военных в другие страны приобретают квазидипломатический характер. В ряде случаев военные институты копируют гражданские. Косвенным образом обеспечив военные органы субсидиями для изучения проблем и проведения исследований, удалось создать в самих вооруженных силах особую систему подготовки. Она призвана осуществлять управление программами переквалификации военнослужащих. Для военных существовала самостоятельная пенсионная служба, почти всеохватывающая сеть медицинского обслуживания (включая выплаты пособия в случае смерти). И даже на послевоенный период было распространено страхование жизни, введенное на время боевых действий. Тем, кто в результате призыва в армию оказался оторванным от розничной и оптовой торговли, предоставили возможность заниматься этим бизнесом в гарнизонных магазинах. Военная организация зашла столь далеко, что предпринимались попытки предварительного изучения унификации различных религий, исповедуемых в рядах вооруженных сил, в частности, затем, чтобы избежать использования для верующих своих капелланов. Задача состояла в создании единой религии в армии, способной удовлетворить потребности всех военнослужащих.

Как именно распространяется влияние военных на гражданскую сферу, можно судить по деятельности инженерных войск армии США в современных условиях. Созданные еще в 1802 году для строительства фортификационных и военно-инженерных сооружений, эти войска позднее получили права на контроль за созданием навигационных объектов не только на морском побережье, но и на водных путях всей страны. Поскольку ежегодный бюджет инженерного корпуса составляет примерно 2 млрд. долл., он имеет возможность проводить работы, не имеющие никакого отношения к военным потребностям или действиям. Сосредоточив усилия на проведении противопаводковых мероприятий и обеспечении судоходства, эти войска приобрели влияние и власть. Благодаря этому им удалось привлечь персонал, у которого возникли перспективы для продвижения по службе в самой американской армии. Притом в масштабах, несравненно превышающих все, что могло бы быть достигнуто в случае проведения сугубо военных строительных работ. Полномочия на утверждение и отклонение различных проектов по обеспечению судоходства и строительства противопаводковых сооружений позволяют оказывать огромное влияние на членов конгресса. Сами они конкурируют между собой в попытках добиться разрешения на строительство различных гражданских объектов.

Руководство инженерных войск не спешило активизировать деятельность по техническому обеспечению охраны окружающей среды, но уже появились признаки растущего внимания к этой сфере. Корпус армейских инженеров может заполучить полномочия на осуществление контроля за качеством окружающей среды. У него есть шансы на проведение работ по планировке рельефа и восстановлению земель после добычи полезных ископаемых открытым способом. Тогда это откроет ему громадные возможности для расширения своей разносторонней деятельности, позволит приобрести еще большее влияние и, значит, создаст дополнительные возможности для продвижения его сотрудников. Аналогично обстояло бы дело с занятыми в военных организациях учеными, если бы они приобрели контроль над производством атомной энергии, к чему всегда стремились.

В кульминационный период накануне отставки с президентского поста Ричарда Никсона в военных кругах - и это неудивительно - пустились в размышления о возможных вариантах действий в случае политического кризиса. Нельзя предполагать, что военные окажутся вне политики и политических влияний. Любая организация, по своей мощи идентичная военной машине Соединенных Штатов, приобретает ту или иную политическую ориентацию, неизбежно вмешивается в национальную политику. Совсем не странно, что в 1965 году американская армия заключила контракт с авиастроительной корпорацией "Дуглас" на изучение и разработку программы по обеспечению порядка в мире. Первоначально этот исследовательский проект именовался "Паке Американа" - "Мир по-американски". Более того, возможно, не следовало удивляться и тому, что армейская разведка собирала сведения, а также вела досье не только на потенциальных внешних врагов и на собственный военный персонал, но и на гражданских лиц.

Хотя в ходе военных действий, вне сомнения, открываются пути к более быстрому, а возможно, и легкому (однако более опасному) продвижению по службе, известные возможности для карьеры в столь разветвленной и сложной военной организации, какой обладают Соединенные Штаты, существуют и в мирное время. В силу этого честолюбивые личности, несущие армейскую службу, не испытывают потребности в самой войне. Однако они могут стремиться к росту военной машины, а также к расширению функций вооруженных сил далеко за пределы чисто военных рамок.

Каковы непосредственные последствия, вытекающие из существования большой военной машины для демократии, Токвилль не задумывался. Но он много размышлял о том, в чем будет состоять воздействие войны на демократический строй и как сама демократическая система станет реагировать на военные действия. Он отмечал двоякую опасность, заключающуюся в войне для демократии. Во-первых, писал он, "хотя война вполне удовлетворяет армию, она беспокоит, а порой даже доводит до отчаяния ту бесчисленную толпу граждан, которым для удовлетворения своих мелких страстишек необходим повседневный мир. Поэтому существует определенная опасность, что она может вызвать - в иной форме - те же самые беспорядки, которые обязана предотвратить". Видимо, здесь идет речь о волнениях внутри страны или даже о революции. История американского участия в войнах вплоть до войны во Вьетнаме не подтверждает рассуждений Токвилля. Большинство войн прошлого пользовалось поддержкой. Вместо того чтобы вызывать волнения внутри страны, они приводили к уменьшению расхождений и по крайней мере замедляли развитие внутренних противоречий. Поддержка войны народом или оппозиция по отношению к ней в большей мере зависят от характера войны, чем от некоей, пусть даже фундаментальной, теории о возможной реакции демократического общества на эту войну.

Во-вторых, он говорил: "Любая длительная война влечет за собой возникновение опасности для свободы в демократическом обществе. Дело не только в том, что после каждой успешной войны следует остерегаться захвата суверенной власти генералами-победителями, как это сделали Сулла и Цезарь. Тревогу также вызывает другое. Война не всегда приводит к подчинению демократического общества военному правительству. Она должна непременно и в неизмеримых масштабах привести к увеличению полномочий гражданского правительства, что почти автоматически влечет за собой сосредоточение всех нитей управления в его руках". Самым очевидным образом правильность этого положения проявилась во время второй мировой войны, особенно в результате создания Центрального разведывательного управления и расширения военных органов разведки. Контроль при этом осуществлялся самими военными. Каждая из этих служб в обход закона осуществляла сбор информации об американских гражданах. Методы, допускавшиеся в военное время, были распространены и на мирный период, притом без малейшей заботы об их правомерности.

Имеются серьезные основания сомневаться, что, помимо условий действительно военного времени, правительство, базирующееся на принципах представительства, и демократическое общество могут допускать расширение разведывательных операций за определенные, очень узкие рамки. Особенно это справедливо, если секретность и почти неограниченный выбор способов обмана, мошенничества и насилия не могут быть ограничены лишь внешней деятельностью разведорганов. Покушение на демократические свободы в военное время и в условиях борьбы соперничающих разведслужб есть нечто иное, чем посягание на них в обстановке "холодной войны" или при политических дебатах. Факты, собранные в ходе уотергейтского дела и последующего расследования деятельности ЦРУ, показали, что эта организация занималась не только разведкой, но и привлекалась к сфере дипломатии. А в этой области, как считали в прошлом, в отношении самих способов действия выдвигались более традиционные требования. Как оказалось, применяемые ЦРУ средства и методы, созданные и, по некоторым утверждениям, приемлемые в отношениях с иностранными государствами, были без недолгих сомнений применены к внутренним делам для обеспечения правительственных мероприятий и политических акций.

Токвилль предложил два пути решения комплексных проблем в случае выхода армии из повиновения. Первый состоял в создании демократической армии. По его мнению, это естественно вытекало из теории и опыта демократии: гражданские лица станут способствовать порядку и дисциплине в армейской среде. "Если вы воспитали дисциплинированных, честных и свободных граждан, то будете располагать вымуштрованными и послушными солдатами". По убеждению Токвилля, поскольку в условиях демократии люди не стремятся стать солдатами, демократические страны для обеспечения необходимого их количества раньше или позже должны прибегать к введению воинской повинности. (Опыт Америки показал, что это не совсем так. Отношение к службе в армии зависело от характера войны.) Он писал, что при введении обязательной воинской повинности "бремя равным образом и без дискриминации распределяется между всеми гражданами".

В условиях ничем не стесняемой, полностью поддерживаемой демократии можно предположить, что военная служба окажется уважаемым делом. К ней настолько будут стремиться, что при отсутствии потребности в большом количестве солдат набор станут производить обычным жребием. Те, кто окажется призванным, будут считать себя избранниками; именно такими посчитают их окружающие. В условиях приверженности принципам демократии добровольцы не потребуются.

В войнах XX века Америка применила смешанную систему формирования армии, использовав как принцип добровольности, так и обязательную воинскую повинность. Обе эти формы достаточно хороши, особенно когда во время крупных войн мощь армии обеспечивалась за счет гражданского населения. Обязательная повинность вытеснила набор добровольцев, в целом это произошло в открытую, достаточно гласно и без дискриминации. Таким образом, подтвердилось заключение Токвилля, согласно которому "демократическое правительство может делать все, что ему угодно, при условии, что его распоряжения распространяются одновременно на всех; неравенство распределения бремени, а не его тяготы обычно вызывает сопротивление".

Неравенство и дискриминация (вызванные законами и правилами призыва на военную службу во время вьетнамской войны) действительно породили сопротивление и протесты и в значительной мере толкнули правительство к экспериментированию по созданию армии полностью на добровольных началах. В силу практических соображений она была создана как армия наемников и не отражала (в отличие от формируемой на основе обязательного призыва по жребию) характера той цивилизации, которую призвана защищать и представлять. Опасности, а их возникновение Токвилль связывал с наличием крупной, состоящей из профессионалов постоянной армии должны возрастать по мере того, как армия становится все менее демократичной, все слабее учитывает мнение общественности и оказывается все больше от нее изолированной. Выдвинутые недавно публично предложения о создании профсоюзов в армии не вызывают удивления: вооруженные силы все сильнее изолируются от общества, лишаются духа патриотизма, а широкие слои населения перестают осознавать их значение.

По мере усиления профессионализма в армии существует опасность уменьшения общественного контроля над деятельностью военных. Иначе обстоит дело при обязательной воинской повинности. Как заметил Токвилль, призывники рассчитывают на возвращение к гражданской жизни. "В условиях демократии рядовые солдаты остаются в основном штатскими людьми, именно они в наибольшей степени сохраняют приверженность к национальным привычкам и подвержены влиянию общественного мнения. В первую очередь на солдат можно надеяться при создании демократической армии, проникнутой такой же любовью к свободе и уважением к законности, которые были воспитаны у самой нации". Существует опасность, что армия, состоящая из профессиональных военных, приведет к снижению степени общественного и морального контроля со стороны гражданских властей над военной деятельностью, по крайней мере обусловит возникновение тенденции в этом направлении. В результате право принятия решений относительно участия в военных действиях будет принадлежать военным. Проявлением подобной тенденции явилось утверждение, что только добровольцы, а не призывники обязаны принимать участие в непопулярной вьетнамской войне.

Согласившись на существование армии, состоящей из добровольцев, американцы пренебрегли несколькими предупреждениями Токвилля. Первое из них заключалось в том, что такая армия будет формироваться за счет более бедной и менее образованной части населения, в то время как слой, определяемый Токвиллем "элитой", станет избегать службы в вооруженных силах в невоенное время. Во-вторых, добровольная армия будет находиться под руководством профессиональных военных. В-третьих, состоящая из добровольцев армия "в конечном итоге превращается в небольшое самостоятельное государство, обладающее более низким интеллектуальным уровнем и более грубыми навыками, нежели нация в целом. Однако эта крохотная нецивилизованная нация обладает оружием и знает, как им пользоваться".

Иное решение проблемы непокорной армии, по мнению Токвилля, состояло попросту в сокращении ее размеров. "Однако это средство не может быть применено любой нацией", - отмечал он.

Есть и еще одно обстоятельств, которое Токвилль не отметил. Дело в том, что политические указания, затрагивающие проблемы войны, обязаны быть всегда ясными и четкими. У военных не должно оставаться сомнений. Они не могут позволить себе подвергаться неким посторонним соблазнам или давлению - таким, которые способны вызвать стремление разработать собственную политическую программу и определить самостоятельные политические цели. Могущественная военная машина неизбежно заполняет политический вакуум - прежде всего во внешних делах, а затем, особенно если обратиться к Европе и Южной Америке, и во внутренней жизни страны.

Весьма показателен опыт Вьетнама. Армию вовлекли в операции, не имея четкого политического руководства. В первые годы войны провозглашенная нами политика имела в виду стабилизацию правительства в Южном Вьетнаме. По мере того как там увеличивалось число американских военных, в 1965 году стали все чаще говорить о необходимости предотвратить интервенцию с Севера. К следующему году американская военная мощь во Вьетнаме достигла таких масштабов, что возникла потребность более исчерпывающе объяснить причины ее присутствия во Вьетнаме. В качестве новой задачи выдвигалось спасение всей Юго-Восточной Азии от коммунизма, и сверх того - от захвата ее Китаем. В 1967 году в виде реальных целей войны указывалось уже обеспечение безопасности Соединенных Штатов, защита их национальной чести и будущего свободного мира.

Основные провалы во вьетнамской войне носили невоенный характер. Скорее, дело заключалось в том, что американские гражданские лидеры не смогли определять политику, отдавать приемлемые указания и устанавливать пределы допустимого. Они не сумели предпринять дипломатические шаги, необходимые для прекращения войны без применения всей военной мощи. Более того, они были не в состоянии со всей ответственностью отнестись к своим действиям, не заботясь о том, каким образом могло бы квалифицироваться подобное окончание войны: поражение, капитуляция, тупик или победа.

При демократии больше, чем при любой другой системе правления, война обязана являться продолжением политики. Политика не должна превращаться в продолжение войны или военной мощи.

Токвиллем сделаны также и другие важные замечания относительно соотнесения войны и демократии. По его словам, стремление людей в условиях демократии сводится к быстрому достижению результатов, скорым победам. "Никакое из видов величия не является более привлекательным для воображения демократически настроенных людей, чем военное, блистательное, достигнутое в кратчайший срок. Без больших усилий, не связанное ни с каким другим риском, кроме риска собственной жизнью". Во второй мировой войне стремление к быстрой, если не легкой победе проявилось в таких действиях, как наступление генерала Паттона и применение атомных бомб против Японии. Такая же тенденция стала очевидной, но на практике безрезультатной в ходе вьетнамской войны.

Токвилль также отмечал, что для демократических стран окажется очень трудным делом начать войну, но не менее простым закончить ее. Кроме того, сами эти страны будут втягиваться в войну, которую ведут другие демократические государства. По его словам, они настолько взаимозависимы, что "почти невозможно двум из них вести войну в изоляции. Интересы всех оказываются настолько переплетены, их точки зрения и их потребности настолько совпадают, что ни одна из стран не может остаться в стороне от всеобщего смятения. Таким образом, войны становятся реже, однако, когда они все-таки возникают, они охватывают большую территорию".

Конечно, Соединенные Штаты медленно втягивались как в первую, так и во вторую мировую войну. Видимо, наше участие в них также подтверждает мнение Токвилля, что демократическая страна не может остаться в стороне, когда подобные ей государства ведут войну. Боевым кличем первой мировой войны стало создание безопасного мира для демократии. И во вторую мировую войну мы вступили, по крайней мере частично, во имя демократии и ее спасения. Что касается периода "холодной войны", справедливость замечаний Токвилля кажется менее очевидной. Хотя по своим масштабам другие войны не были столь обширными, как мировые, наше вмешательство в них оказалось быстрым, а выход - длительным.

Поскольку войны между демократическими странами в значительной мере имеют идеологическую подоплеку, признание поражения оказывается гораздо более трудным делом. И точка зрения военных - а она не предусматривает полной победы - вряд ли найдет поддержку. К примеру, Соединенные Штаты после так называемой "потери Китая" избежали необходимости признать свое поражение. Создав эмигрантское правительство на Тайване и обеспечивая его поддержку более двадцати лет, мы в то же время отказывались признать факт существования материкового Китая дипломатическим путем. Аналогичным образом после провала вторжения в заливе Кочинос Соединенные Штаты отвергли дипломатическое признание Кубы.

После второй мировой войны заметным образом изменились те идеологические стимулы, которые определяли американское участие в военных действиях. Реакция страны на события определялась не столько ее интересами в отношении самой демократии, сколько соображениями негативного характера - антикоммунизмом. В частности, наша интервенция в Доминиканской Республике в 1965 году не имела идеологического оправдания. Она никак не могла изображаться в виде усилий по созданию демократического правительства, а представляла собой антикоммунистическую акцию. Наше участие в свержении правительства Чили и поддержка осуществленного военной хунтой переворота не являлись стремлением установить демократию в Чили, а являлись мерой по устранению марксистского правительства.

Существенной институционной силой, вызывающей возникновение проблем в условиях американской демократии, является корпорация - продукт общества, существующий как юридическое лицо на основе одобренных им правовых норм. Однако из-за концентрации экономической мощи, ограниченного характера понятия "юридическое лицо", олицетворяющего собой корпорацию, из-за распыления ответственности и уклонения от нее, корпорация превратилась в инородную силу для американского общества, в нечто неуправляемое и антидемократическое.

Предполагавшийся в прошлом исторический процесс перехода от феодализма к капитализму свободной конкуренции, а затем - к социализму не является вполне очевидным. Развитие событий носило скорее циклический характер - от феодализма к капитализму свободной конкуренции, а затем - возвращение к более совершенному и высокоорганизованному корпоративному феодализму. Неофеодализм не подчиняется законам теоретически свободной и конкурентной экономики. Он скорее характеризуется достигнутыми соглашениями между феодальными властями и централизованным правительством. В наши дни центральное правительство в отличие от королевского - а оно представляло собой регулирующую, или третейскую, силу в докапиталистическом феодализме - избирается демократически.

В демократическом обществе проблема осложняется стремлением обеспечить для себя некую часть доходов или собственности.

Дело в том, что имело место все прогрессирующее отчуждение населения от традиционного, можно сказать, естественного принципа частнопредпринимательского владения. При нем собственность определяется как физическая субстанция в виде земли, строений, скота, инструментов и машин. На смену приходит косвенное владение в форме документов, представляющих собой акции, контракты или трудовые соглашения. Подобное изменение, видимо, привело к отступлению от прежнего права собственности и традиционных основ владения (использование недвижимости, предшествующее наследование, ранее принадлежавшие права и т. д.). Затем происходит следующее - не имеющие собственности, то есть утратившее ее или вообще не обладавшие ею, предпринимают соответствующие усилия. Путем применения демократической процедуры они стремятся обеспечить себе получение большей доли того, что производится обществом, - вне зависимости от того, идет ли речь о государственной или частной собственности.

Дебаты в связи с принятием поправки к Конституции о подоходном налоге 1913 г. породили вопрос о том, можно ли требовать от некоторых людей выплаты прогрессивного подоходного налога по более высоким ставкам, чем остальные налогоплательщики. И тем самым заставлять их брать на себя большую часть бремени по обеспечению общества. Проблема приобретает иной смысл, когда прогрессивный налог применяется для получения средств, предназначенных для других целей. Речь идет об обеспечении тех лиц, которые не пользуются государственной системой социального обеспечения, однако зарабатывают меньше других граждан, также выплачивающих налоги.

Предложение о введении "негативного подоходного налога", частично воплощенное в законе о налогах 1975 года, представляет собой признание этого принципа перераспределения богатств. Относительное отличие (а его рассматривают так абсолютное) состоит в том, что, поскольку перераспределение осуществляется за счет текущего дохода (обычно он включает заработную плату, проценты, дивиденды и оклады), собственность остается нетронутой. Вследствие этой трактовки опасность незаконного изъятия собственности возникает только тогда, когда перераспределение затрагивает капитальные средства тех, кто облагается налогом. Предупреждение о возможности возникновения подобной тенденции можно обнаружить у Токвилля. "Главное и в определенном смысле единственное условие, необходимое для достижения успеха в централизации верховной власти в демократическом обществе, состоит в том, чтобы любить равенство или доказать другим, что ты его любишь, - писал Токвилль. - Искусство деспотизма, некогда столь сложное, упростилось - можно утверждать, что оно низведено до соблюдения единственного принципа".

Поучительным является положение, возникшее в Англии.

Борьба за осуществление политического контроля в значительной мере концентрируется там вокруг вопроса о том, каким образом должно распределяться богатство или доход. И какие в этом случае создаются возможности для удовлетворения нужд как общественных служб, так и потребителей.

В Соединенных Штатах подобная борьба не достигла открытого конфликта. Она ограничивалась более узкой сферой, например тяжбой между рабочими и управляющими; движением тех, чьи доходы непосредственно зависят от правительственных выплат (служащих государственных органов, военных и пенсионеров из числа лиц, входивших в эти категории). Она сводилась к стремлению добиться повышения доходов и заработков слоев населения, в известной мере зависящих от государственной политики: фермеры, предприниматели в сельскохозяйственном производстве и компании, деятельность которых регулируется, такие, как авиакомпании и железные дороги.

Последним примером политического столкновения по данному вопросу явилась предвыборная кампания 1972 года, когда сенатор Джордж Макговерн, кандидат от демократической партии, призвал к значительному увеличению налогообложения богатых слоев населения. На одном из этапов кампании он предложил ввести стопроцентный подоходный налог на любое наследство, превышающее 500 тыс. долл. Позднее он отказался от своей позиции и предложил предельный уровень налога на такие наследства в размере 77 процентов. Сенатор Макговерн предложил также отказаться от системы социального обеспечения, отныне ее должна была заменить автоматическая выплата государственной субсидии размером в 1 тыс. долл. каждому американцу. Лица, чей доход ниже уровня нищеты, получат эту сумму в свое полное распоряжение. Группы населения с более высокими доходами станут возвращать часть полученной субсидии по мере того, как будет увеличиваться сумма их дохода (и соответственно - размер налога). Происходило много споров о том, падет ли основное бремя расходов на наиболее богатые слои или средний класс должен будет покрывать затраты, связанные с осуществлением предложения Макговерна. Во всяком случае, выдвижение этого предложения явилось одним из факторов, обусловивших сокрушительное поражение сенатора Макговерна на выборах 1972 года.

Мы приближаемся к моменту, когда большинство зарегистрированных в стране избирателей, если они достигнут политического единства, путем голосования обеспечат себе увеличение доходов за счет заработков или капитала всего общества. В такое большинство войдут:

В совокупности это превышает 48 млн. человек, в то время как на выборах 1976 года за президента голосовало 82 млн. американцев. Более того, число американцев, действительно получающих значительные выплаты от государства, выше, чем указано нами. Например, более 11 млн. американцев пользуются средствами в соответствии с программой, помощи семьям, имеющим на своем иждивении детей. Хотя дети, которым предоставляются блага социального обеспечения, не могут принимать участия в голосовании, за них это могут делать старшие родственники.

Собственные интересы в состоянии толкнуть социальные группы к образованию избирательного блока. Особенно если сформируется мнение, будь оно правильным или ложным, что в результате несовершенства экономической системы пенсионеры не смогут быть обеспечены, а более молодые люди будут лишены возможности работать и получать приличный доход.

Возможности общества для противодействия таким стремлениям со стороны большинства были ограничены в результате существующего права государства на принудительное отчуждение частной собственности. Заложенный в основу такого права принцип все более и более активно использовался для передачи частных земель государству с целью иного использования их частными владельцами. Пока такой принцип применялся главным образом ради приобретения земельных участков, предназначавшихся для военных баз, правительственных зданий, государственных дорог и т. п., само право собственности затрагивалось лишь незначительным образом. Однако, когда его распространили и на операции по строительству железных дорог корпорациями, само понятие неприкосновенности собственности оказалось расшатанным. Когда же введение таксации земель и увеличение налогов привели к вынужденной продаже земель, изменение понятия собственности становится неизбежным.

Свидетельства общественного беспокойства и сомнений в связи с существованием права государства на принудительное отчуждение частной собственности были особенно заметны в период Великой депрессии. Тогда зона отчуждения железных дорог, первоначально предоставленная на основе государственных полномочий, была захвачена безработными, мигрирующими рабочими и бродягами.

Во время же нехватки бензина в 1974 году, когда бензозаправочные станции закрывались рано, владельцы автомашин сочли за благо ставить их непосредственно на подъездных путях к этим станциям. Подобная небольшая иллюстрация свидетельствует по крайней мере, что нет никакой ясности в вопросе о том, где кончается собственность и где начинается право на ее использование.

Еще одна проблема в демократическом обществе, которую Токвилль наблюдал на ранних стадиях его развития, состоит в формировании политических партий. В свое время наблюдался отход от использования выборной формы правления и попытки обеспечить большую эффективность политического процесса в условиях усложняющихся общественных отношений путем создания специальных институтов.

В значительной мере пренебрежение выборной формой правления проявилось в принятии семнадцатой поправки к Конституции - ею предусматривалось избрание сенаторов путем всеобщих выборов. До этого они избирались лицами, представлявшими фракции меньшинства в отдельных штатах. (Такая система напоминала коллегию выборщиков, представляющих отдельные штаты, которые на специальном заседании решают вопрос, кому быть следующим президентом.) В тот же период утверждался порядок выдвижения кандидатов на предварительных партийных съездах. В силу ряда обстоятельств это облегчило избирателям принятие решения о судьбе самих кандидатов.

Позднее были выдвинуты требования о представительстве на партийных съездах и в партийных органах на основе установления количественных норм для расовых, возрастных групп, а также по принадлежности к полу. После проведения в 1968 году съезда демократической партии раздавались призывы внести изменения в правила предвыборной кампании с целью обеспечить в будущем более точное отражение состава партии на ее съездах. Был принят перечень принципов, определявших порядок отбора делегатов: в соответствии с ними состав делегатов на съездах обязан отражать разнообразные категории членов партии. Однако такие критерии могут привести к тому, что не будут представлены лица или группы, чья политическая позиция не определяется возрастом, полом или расовой принадлежностью. По существу, идеальной была бы такая система, в соответствии с которой пропорциональный отбор делегатов от различных групп производился по жребию из числа всех членов партии. Это привело бы к дальнейшему углублению демократии.

Правительство Англии, будучи неспособным или не желая решить вопрос об участии своей страны в "Общем рынке", предпочло проделать это с помощью референдума. В итоге нация решительно высказалась за вступление в "Общий рынок". Правительство как представительный орган проявило больше осторожности, чем следовало.

В Соединенных Штатах неудовлетворенность результатами недавних президентских выборов (1978), последовавшая за малоудачным отбором партийных кандидатов, обусловила выдвижение некоторыми политическими лидерами предложения о проведении прямых президентских выборов. В этом случае исключается концепция выборного руководства, содержащаяся в конституционных положениях о коллегии выборщиков.

Существует ряд возражений против предложения о прямом и всеобщем голосовании. Одно из них состоит в том, что население сможет получить большее представление о президенте, чем при существующем порядке выборов; однако не исключено, что ему не будут известны важные сведения о кандидатах в президенты. Населению все становится труднее делать собственные заключения относительно приемлемости кандидатур по мере того, как усложняются функции руководства страной.

Более разумной и упорядоченной мерой явилось бы совершенствование системы представительства таким образом, чтобы соответствующее мнение формировали люди, способные лучше или точнее определить требования, предъявляемые к президенту. Согласно положениям Конституции о коллегии выборщиков, они должны были бы излагать свои предложения определенному кругу избирателей. И при этом несли бы ответственность в качестве представителей политической партии или кандидата, а получив поддержку в ходе выборов, голосовали бы за свои рекомендации в коллегии выборщиков.

Для обеспечения эффективности подобного процесса необходимо ввести изменения в формирование коллегии выборщиков. И тогда в ней самой можно было бы отказаться от существующей практики единообразного голосования штатов. Первоначально соблюдение принципа "все голосуют за победителя" обосновывалось в некоторой степени политическими соображениями. Небольшие по размерам штаты, как считалось, будут обладать большей силой, если проголосуют как единое целое. Кроме того, между штатами всегда существовали культурные, экономические и социальные различия, и они нашли бы отражение при таком голосовании. Однако подобные доводы в наше время не имеют силы. Различия между штатами в основном исчезли. В целом дифференциация между отдельными группами внутри штатов, например, между жителями городов и сельскими жителями, сильнее, нежели между самими штатами.

С точки зрения выборной формы правления было бы оптимальнее, если бы страна при выборах президента была разделена на 2 - 2,5 тыс. избирательных округов. От каждого из них избирался бы выборщик. Кампании в округах проводились бы в основном так же, как нынешние политические предвыборные мероприятия. Партии выдвигали бы своих кандидатов, а независимые могли бы принимать участие в выборах с соблюдением определенных обоснованных требований. Повторное голосование при равных результатах могло бы иметь место так же, как ныне, при проведении некоторых предварительных выборов. Каждый округ насчитывал бы около 100 тыс. человек, из которых приблизительно 70 тыс. обладали бы правом голоса. Затраты на проведение кампании при столь небольшом количестве избирателей будут минимальными. Результаты в большой степени зависели бы от доверия избирателей к личным качествам и здравому смыслу кандидата в выборщики. И этим лицом, вероятно, стал бы деятель, хорошо известный всем избирателям, ему верят, и он может нести ответственность за свои обещания и действия.

Важным политическим событием станет не съезд одной из партий, а конвент коллегии выборщиков, призванный избрать президента США. Глава исполнительной власти может избираться непосредственно путем голосования внутри партии, если большинство выборщиков принадлежат к ней. С другой стороны, он может оказаться победителем и на коалиционной основе. И такой президент будет отвечать всем требованиям Конституции, обладать всеми конституционными полномочиями на протяжении четырехлетнего срока. Нестабильность утверждаемого парламентом правительства не будет присуща президентскому правлению, поскольку срок его пребывания у власти твердо зафиксирован. Ожесточенную борьбу между партиями в конгрессе и за президентский пост можно было бы если не полностью устранить, то, безусловно, сильно смягчить. Если бы выборщик от небольшого избирательного округа превратился в основную фигуру, затраты на избирательную кампанию резко снизились бы. Крупномасштабные кампании, призванные навязать кандидатов в президенты, стали бы менее вероятны, а дорогостоящие усилия с целью достижения победы в целом штате, не будучи более необходимыми, уже не оправдывали бы себя.

Чрезмерное значение личности президента также может быть устранено. И соответственно замыслы покушаться на него из политических ли побуждений или просто маниакальных резко убавятся, если не исчезнут вовсе. Прошло много времени с 1812 года, когда имело место последнее убийство британского премьер-министра. С другой стороны, лидеры более значительного масштаба, подобные Шарлю де Голлю и американским президентам последнего времени, жили в постоянной опасности насильственной смерти. Поскольку парламентское большинство несет ответственность за обеспечение непрерывного выполнения обязанностей премьер-министра, стимулы к осуществлению покушения оказываются незначительными, так как вместо убитого руководителя будет тем же составом парламента избран другой. Если бы выборщики президента стали достаточно известны и была признана их полная ответственность за происходящее, избиратели вполне могли бы порицать их за избрание данного лица на пост президента, а не предъявлять претензии к тому, кто избран. Маловероятно, чтобы какой-нибудь сумасшедший замыслил бы покушение на президентского выборщика.

Серьезная угроза механизму американской демократии возникла со стороны правительственных органов, или, как их называют, "бюрократической машины". Сложность проблем в быстроизменяющихся условиях, стремление лидеров избежать политической ответственности и подобные факторы привели к учреждению многочисленных бюро и агентств. Они непосредственно завладели законодательными, правовыми и исполнительными полномочиями.

Вряд ли стоит обобщать деятельность правительственных агентств или бюро. Между ними имеются существенные различия ввиду особенностей их организации, выполняемых функций и применяемых методов. Динамизм некоторых из них определяется внутренними факторами и совершенно не зависит от внешнего контроля или руководства. Другие учреждения отражают особенности своего лидера, как обстояло дело с ФБР при Эдгаре Гувере. Отдельные агентства неизбежно превращаются в вотчину занятых в них специалистов. Имеются и такие, сущность которых целиком определяется применяемыми ими методами, как это можно видеть на примере ЦРУ. Ряд правительственных органов превращается в некие неуязвимые сообщества, относительно свободные от правового надзора и контроля со стороны конгресса и президента.

Наиболее очевидным примером подобной независимости является деятельность ЦРУ. Это управление было создано главным образом в качестве разведывательного органа правительства. Предполагалось, что конгрессу будут сообщаться лишь минимальные сведения о его деятельности и над этим ведомством будет осуществляться лишь самый ограниченный контроль. Вместе с тем, как определено, ЦРУ действует в соответствии с общими рамками национальной и внешней политики, а значит, находится под тщательным контролем со стороны исполнительных органов. Ими вскоре была признана целесообразность передачи ряда функции государственного департамента этому управлению. В этом случае выполнение таких задач не осуществлялось под контролем конгресса и общественности. ЦРУ в свою очередь распространило приемлемые и оправданные для военного времени методы на период "холодной войны" и использовало их даже в обычной дипломатической практике. С введением в действие принципа секретности стало ясно, что агентство может само определять способы своих действий. С его стороны сразу же возникает стремление к достижению полной независимости, даже и от исполнительных органов правительства. Теоретически, в соответствии со своим статусом они обязаны осуществлять прямой контроль над этим агентством. В условиях подобной свободы ЦРУ разрабатывает и осуществляет совершенно независимую политику. Недавние разоблачения роли ЦРУ в политических убийствах и того факта, что оно длительное время имело в своем распоряжении яды (даже после совершенно определенных указаний не хранить их), - все это свидетельствует об опасности, связанной с такой независимостью. К тому же ЦРУ, по своему статусу строго обязанное ограничивать свою деятельность ведением внешней разведки, начало осуществлять операции в самой стране.

Вопросы несколько иного характера возникают в связи с деятельностью налогового управления США. Попытки найти на них ответ приводят к необходимости рассмотрения фундаментальных конституционных прав личной неприкосновенности, свободы и обеспечения правопорядка. Применение упрощенной системы налогообложения усложняется характером деловой жизни с ее запутанностью источников доходов, как и разнообразием и мобильностью в правилах проживания, видах деятельности, семейных и других общественных отношениях, присущих американцам. В той мере, в какой законы о налогах преследуют цель приспособиться к этим усложненным реалиям, от них требуется максимально возможная регламентированность. Но составление столь разветвленных, предусматривающих все нюансы законов оказывается невозможным. Тогда прибегают к предоставлению широких оперативных полномочий правительственному учреждению, в данном случае - налоговому управлению.

Впадая в возвышенную риторику, обычно говорят об огромных преимуществах "добровольной" налоговой системы США. Отмечают более честное отношение налогоплательщиков к своим выплатам сравнительно, например, с гражданами такой страны, как Италия. Действительно, факты относительно налогоплательщиков, насколько они сопоставимы, говорят в пользу американцев. Однако их поступки никак не "добровольны". Ведь они определяются угрозами самых серьезных наказаний со стороны правительства как в административном, так и в уголовном порядке. Притом в отношении любого гражданина или корпорации, которые не платят налоги в строгом соответствии с установленными регламентациями. Налоговое управление действует с такой кипучей энергией, что лишь четвертая часть дел, переданных для рассмотрения в суд, была им проиграна. Однако его чрезмерная активность оправдывается тем, что составляет неотъемлемый элемент системы санкций, с помощью которых обеспечивается функционирование "добровольного" метода взимания налогов. Федеральное налогообложение - одна из обширных областей правовых конфликтов. В этой сфере доказательство правоты возлагается на гражданина, которому предъявляется обвинение. Это также такая постоянная разновидность административной деятельности, при которой на личную неприкосновенность обращают меньше всего внимания.

Более ограничено функционирование таких органов, как советы по контролю над заработной платой и ценами. Здесь полномочия обычно разделены в соответствии с федеральными принципами между верховным правительством, большим бизнесом и руководством профсоюзов. Значительную роль в экономике играет также отдел по выполнению антитрестовского законодательства министерства юстиции. Он действует на основе крайне непостоянного, определяемого им же самим свода правил. Не менее важна и комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства. В принципе ей вменено в обязанность обеспечивать соблюдение законодательных положений о запрете дискриминации при найме на основе расовой, религиозной или национальной принадлежности.

Окончательная бюрократизация демократического процесса была завершена в результате принятия в 1974 году закона о проведении избирательных кампаний в федеральные органы. Им предусматривается правительственное финансирование президентских выборных кампаний. Условия получения средств для такого финансирования определены законом. К тому же была учреждена федеральная комиссия по выборам для контроля за соблюдением этого закона. Она наделена законодательными, правовыми и административными полномочиями. Сочетание их привело к тому, что работа комиссии стала напоминать действия мирового судьи. Ее порядок работы приобрел именно такой характер, против которого в первую очередь была направлена сама Декларация независимости. И именно о такой опасности предупреждал Томас Джефферсон и другие авторы американской Конституции.

Бюрократия в условиях демократического общества близка к совершенству. С помощью политических мер выявляются правительственные сотрудники, а затем ими определяется официальная политика и методы руководства. Они осуществляются органами, создаваемыми самим правительством. В этом в наиболее чистом виде проявляется тирания большинства - тирания, которую большинство обращает против себя же.