Глава X. Деятельность президента: заставьте этого джентльмена в Белом доме спустить его флаг

Токвилль совершил свою поездку в период первого срока на посту президента Соединенных Штатов Эндрю Джексона. Избранный в 1828 году, он готовился вместе со всей страной к проведению кампании за переизбрание. Мнение Токвилля о Джексоне в значительной мере определялось теми людьми, с кем ему приходилось беседовать. Его собственные впечатления были основаны на весьма непродолжительной встрече с президентом - в ходе светского визита, серьезный разговор не состоялся. Более консервативные, занимавшие прочное положение юристы, врачи и коммерсанты, обсуждая с Токвиллем личность Джексона, неизменно принижали его достоинства как человека, военного руководителя и президента.

Если бы описание деятельности Джексона оказалось более точным, то стало бы ясно, что она отражала его характер и личные качества. Джексон проявил себя решительным и смелым - об этом свидетельствуют факты. Однажды приняв решение о линии поведения, он мог неотступно противостоять любой личной, военной или политической оппозиции, откуда бы она ни исходила. Президент не боялся физической расправы, эта его черта характера казалась привлекательной всем американцам, особенно жителям территорий - они сталкивались с такой опасностью почти всякий день. Он мог стоически переносить боль. Когда Джексона впервые избрали президентом, в его теле рядом с сердцем все еще сидела пуля - напоминание о дуэли примерно двадцатилетней давности. Врачи невысокой квалификации, не располагавшие анестезическими средствами, видимо, считали, что лучше ее не трогать. Еще одна пуля - результат перестрелки - пятнадцать лет причиняла ему беспокойства. Занимая президентский пост, Джексон часто болел и, как сообщалось, дважды или трижды оказывался на грани смерти. Однако он был активным президентом, и, казалось, нездоровье ему почти не мешало.

Джексон обладал превосходным чувством юмора, отличался вежливой сдержанностью по отношению к незнакомым людям и овладел манерами, обычно приписываемыми джентльменам из южных штатов. Если такая характеристика соответствует действительности, то третья из отмеченных черт должна была удивлять или импонировать тем его политическим противникам, которые имели достаточно высокий уровень культуры и занимали прочное положение в обществе.

В целом Джексон выносил правильные суждения о людях, с которыми имел дело, хотя временами преданность его друзьям (совсем недурное качество у политиков) и его упрямство приводили к серьезным ошибкам. Наиболее показательной стала уже упоминавшаяся история с Пегги Итон, когда Джексон превратил вопрос о женитьбе одного из членов кабинета в проблему большой политической важности. В число людей, чьи государственные таланты он признавал, входили Мартин ван Бюрен, Роджер Б. Тейни, Эцмос Кеддалл и другие.

Одни лишь личные качества и особенности характера не могут объяснить популярность Джексона среди американцев его времени. Обычно в условиях любой конкуренции он выходил победителем. Когда человек достигает вершины своего политического успеха, особенности его характера, идет ли речь об Эндрю Джексоне, Линдоне Джонсоне или Ричарде Никсоне, приобретают второстепенное значение. Победа Джексона в битве под Новым Орлеаном стала одним из немногих очевидных успехов в войне 1812 года. Она способствовала, вполне очевидно, повышению боевого духа нации и позволила отвлечь внимание от того тупика, в котором оказались военные действия. Токвилль, однако, считал, что победа досталась легко. В одной из записных книжек он писал: "Что определило выбор народа в пользу генерала Джексона, который, видимо, является посредственным человеком? Что способствует получению им голосов, несмотря на оппозицию со стороны просвещенных классов? Битва под Новым Орлеаном. И все-таки она была весьма заурядным ратным делом. И у людей, проявляющих столь большое восхищение, наблюдаются в высшей степени антивоенные настроения". Культ Джексона, возникший задолго до того, как он стал президентом, расчетливо использовался организаторами избирательной кампании в интересах достижения победы на выборах в 1828 году. Торжественные обеды в честь победы под Новым Орлеаном 7 января каждого года превратились в патриотическое мероприятие. Во время избирательной кампании 1828 года ее организаторы выступили за то, чтобы такие обеды использовались для возвеличивания Джексона как кандидата на президентский пост и для содействия его успеху на выборах. (Демократы до сих пор отдают почести Джексону на "обедах в честь дня Джефферсона - Джексона", как он назывался до недавнего времени. В наши дни в список тех, кому воздаются такие почести, включены имена и других президентов.)

В ознаменование Старого Гикори, как прозвали Джексона, устраивались торжественные церемонии посадки деревьев гикори, из них изготовляли столбы, на которых вывешивались предвыборные плакаты, создавались клубы "Гикори".

Конечно, Джексон и его администрация не пользовались всеобщей поддержкой. Среди тех, кто не одобрял их, были разные люди. Некоторые рассказывали Токвиллю, что президент недостаточно компетентен; политические противники обвиняли его в склонности к тирании, а карикатуристы наклеили ярлык "Король Эндрю I". Горячо преданные сподвижники Джексона остались верны ему даже в последние годы его жизни, проведенные в родовом поместье "Эрмитаж". Об этом времени один из биографов Джексона писал: "Как и в прошлом, не прекращается поток посетителей. Демократы появляются, чтобы засвидетельствовать свою преданность, виги - чтобы покаяться в своих грехах и просить о прощении. И все они стараются срезать сук гикори для трости. Она стала символом приверженности Джексону..."

Джексон дважды успешно занимал пост президента. В большинстве своих политических сражений он оказывался победителем. Почти целиком погасил национальный долг, что в те времена считалось большим достижением. Достиг успеха в своей политике переселения индейцев, одержал победу в борьбе против "Секонд бэнк оф Юнайтед Стейтс". Добился получения огромного долга от Франции. Нанес поражение выступавшим в Северной Каролине сторонникам права штатов не признавать на своей территории принятых конгрессом США законов. Таковы были крупнейшие достижения Эндрю Джексона. Политические условия и его личные качества, благодаря которым он занял президентский пост и осуществлял свои полномочия, придали его администрации особый характер. Его правление было более ярким, можно сказать, более демократическим, поскольку оно в какой-то мере отражало дух и настроения новой Америки, устремленной на Запад.

Джексон, подобно Томасу Джефферсону, отправился пешком из дома, где жил, на свою первую церемонию вступления на президентский пост. Его сопровождали ветераны, выполнявшие роль почетного эскорта, а не личной охраны. После церемонии Джексон триумфально направился в Белый дом верхом на лошади, сопровождаемый огромной толпой своих почитателей. Политиканов потрясло, когда иные из сторонников Джексона, даже не имея формальных приглашений, заявились на прием в честь его вступления в должность президента.

Во времена Джексона Белый дом представлял собой, как сообщал Бомон, нечто вроде изящного частного особняка, по американским стандартам выглядевшего весьма внушительно, но, видимо, не производившего впечатления на француза. "Его интерьер, - писал Бомон, - декорирован просто, но со вкусом, гостиная, где он (президент) принимает посетителей, выглядит гораздо менее шикарно, чем приемные его министров. У дверей охраны нет, и если у него и имеются придворные, то они не очень внимательны к нему. Когда мы вошли в гостиную, президент находился там в одиночестве, хотя в этот день происходил прием посетителей. За время нашего визита вошли лишь два или три человека..."

В Белом доме имелось восемнадцать слуг - они, видимо, оплачивались Джексоном или содержались как его рабы. Президенту полагался оклад в размере 25 тыс. долл. ежегодно. Это позволяло ему устраивать приемы для своих друзей и посетителей Белого дома. Во время второго срока пребывания на президентском посту Джексон был вынужден уменьшить расходы на развлечения, поскольку его сын, который вел дела семейной усадьбы "Эрмитаж", в штате Теннесси, не преуспел в этом. Точнее, отпрыск его наделал столько собственных долгов, что Джексон выплачивал их из президентских средств.

Предшественник Джексона президент Джон К. Адамс часто совершал в окрестностях Вашингтона прогулки пешком, Джексон же - верхом на лошади. В те времена не существовало агентов секретной службы и, видимо, постоянных телохранителей, хотя Джексон во время пребывания у власти получил несколько угроз, предупреждавших о готовящихся покушениях на его жизнь. Одно из них состоялось в 1835 году в Капитолии, непосредственно в здании конгресса. Пистолет покушавшегося оказался неисправен, и президент остался невредим. "Вооруженный" лишь тросточкой, Джексон двинулся на напавшего, однако один из армейских офицеров схватил его раньше, чем президент успел к нему приблизиться.

Специальные средства для оплаты помощников президента и его персонала правительством не выделялись. Племянник Джексона Эндрю Джексон-Донельсон работал в качестве его личного секретаря, оказывая помощь в делопроизводстве и переписке. Номинально Донельсон занимал должность клерка в государственной конторе по регистрации земельных сделок, что обеспечивало ему заработную плату. Подобная практика, представляя собой явную махинацию, не носила широкого характера. Клерки из департаментов могли привлекаться для выполнения особых видов работы - таких, как изготовление дополнительных экземпляров ежегодных президентских посланий (тогда ведь не существовало ни аппаратов "Ксерокс", ни мимеографов, ни ротаторов). Однако они не получали от Белого дома заданий, требовавших длительного времени для их исполнения. Два или три члена "кухонного кабинета" Джексона занимали посты в правительственных департаментах, где им долгое время приходилось работать весьма интенсивно.

Подобно другим президентам своего времени, Джексон был загружен огромным количеством текущей работы и не имел составителей речей, помощников по связи с конгрессом и правительственными департаментами, наделенных полномочиями проводить политические мероприятия и выполнять другие важные функции. "Кухонный кабинет" Джексона как раз и возник для выполнения некоторых из этих задач. Его члены привлекались в качестве советников, координаторов и политических помощников. Они-то и делали многое из того, чем в недавние годы занимались такие члены персонала Белого дома, как Теодор Соренсен, Лоуренс О'Брайен и Ричард Гудвин - сотрудники административного аппарата в годы правления Кеннеди; Г. Р. Холдеман, Джон Эрлихмен, Джон Дин и Патрик Буханан - при администрации Никсона; Джоди Пауэлл и Гамильтон Джордан - во время правления Картера.

В кабинет Джексона входило только шесть членов: государственный секретарь, министр финансов, военный министр, министр по делам флота, генеральный прокурор и министр почт. Военный министр по своим функциям примерно соответствовал современному министру обороны. Такой должности не существовало, поскольку президент обладал полномочиями непосредственного руководства военным аппаратом. Джексон часто осуществлял замену членов кабинета. Он добился отставки почти всех из них в 1831 году из-за внутренних расхождений по вопросу об общественном статусе Пегги Итон, жены военного министра Джексона. Во время своего второго срока пребывания на президентском посту Джексон уволил министра финансов, отказавшегося изъять государственные вклады со счетов "Секонд бэнк оф Юнайтед Стейтс".

Джексон не обладал полной властью над членами своего кабинета. Некоторых из них ему приходилось держать в составе правительства дольше, чем хотелось. В основном его взаимоотношения с министрами соответствовали традициям, которых придерживались наиболее удачливые из президентов. Джексон консультировался с членами своего кабинета, но не считал себя обязанным выполнять их рекомендации. Неофициальный "кухонный кабинет" конкурировал с правительственным, стремясь завоевать внимание президента. И в некоторых областях Джексон больше надеялся на первый из них, чем на созданный в соответствии с Конституцией.

Исполнительный аппарат правительства, возглавлявшийся Джексоном и его соратниками, с современной точки зрения являлся небольшим. В 1831 году в государственных органах работал всего 11 491 гражданский служащий. Из них только 666 находились в Вашингтоне. Наибольшее число федеральных сотрудников (свыше 8 тыс.) было занято в почтовом ведомстве. Менее 400 гражданских служащих работали в штате военного и морского министерств.

В 1831 году в государственную казну поступало около 28 млн. долл., расходы составили приблизительно 15 млн. долл. и, следовательно, превышение доходов над расходами - около 13 млн. долл. Финансирование деятельности федерального правительства представляло собой относительно простое дело и с политической точки зрения не вызывало осложнений. Основным источником поступлений являлись таможенные сборы. Вторым по значению источником доходов являлась продажа государственных земель. Третье место занимали внутренние налоги, однако за счет них в 1831 году федеральная казна пополнилась только на 7 тыс. долл. Джексон, как видим, не прибегал к широкому использованию налогов. Во время его пребывания у власти ежегодно достигалась сбалансированность федерального бюджета. Ему также удалось добиться наиболее низкого уровня государственной задолженности со времени принятия американской Конституции. При вступлении Джексона на президентский пост в 1829 году размер государственного долга составлял 58 млн. долл., к концу 1834 года он снизился до 38 тыс. долл.

Паника 1837 года, экономический кризис и серьезные нарушения в области налогообложения, последовавшие за правлением Джексона, рассматривались как результат его политического курса. Однако специалисты по истории народного хозяйства утверждают, что дело обстояло иначе. Они считают, что паника была вызвана совокупностью факторов. События почти полностью вышли из-под контроля Джексона и его экономических советников и вряд ли ими осознавались. Большой объем импорта капитала из Англии в сочетании с особым отношением Китая к серебру как к валюте привел к быстрому увеличению его количества в Соединенных Штатах. Значительно возросли ликвидные резервы банков, а в соответствии с существовавшей в тот период теорией и практикой банковского дела их увеличение почти автоматически приводило к росту количества денег в обращении и расширению кредита. Показательно, что особую политическую важность приобрел вопрос об экономической и налоговой политике.

На протяжении сроков пребывания Джексона у власти палата представителей находилась под контролем его сторонников. По большинству вопросов она оказывала Джексону поддержку. Впрочем, имели место некоторые враждебные выступления по вопросу о банках и выражалось неудовольствие расширением президентских полномочий. В июне 1834 года, например, член палаты представителей Дэвид Крокетт обрушился на Джексона с такими нападками: "Какова польза от Твоих, Господи, законов, когда он, президент, попирает их, как и данную Тобой Конституцию, совершенно безнаказанно? Мне кажется неразумным сидеть здесь (в конгрессе) и принимать законы, над которыми Эндрю Джексон просто смеется, а между тем в этой бессмыслице нет ничего веселого. Обращает ли, Господи, он внимание на данную Тобой Конституцию и законы? Он правит сам по себе, и его воля - закон для страны... И из тех людей, кем президент окружил себя, а я за все время, пока нахожусь здесь, увидел лишь одного человека с приличной наружностью, и гот только что ушел в отставку... Разойдемся все по домам, пусть один год все люди поживут спокойно. Это приведет их в чувство: они пошлют нас обратно в Капитолий и поручат нам, чтобы мы заставили этого джентльмена в Белом доме спустить его флаг. Люди дадут ему знать, Господи, что не он является правителем. Я надеюсь увидеть лучшие времена".

В наши дни несколько более сдержанно нападал на президента Джимми Картера лидер меньшинства в палате представителей Джон Родс. Белый дом при Картере, попросту заявил он, продемонстрировал "неуверенность и некомпетентность, которые усугублялись моральной слепотой и непониманием сущности процесса руководства". По мнению Родса, "ничего не было сделано по существу, и одна из причин состояла в том, что администрация приступила к выполнению своих обязанностей, не имея ни малейшего представления о конгрессе, о принципах руководства, и, видимо, гордая этим, считает, что все происшедшее до 20 января (день вступления Картера на пост президента) совершенно никуда не годится...".

Джексон не имел решающего влияния в сенате, где разногласия по вопросам его политики оказались более острыми, чем в палате представителей. В составе сената имелись люди, подобные Даниелю Вебстеру, Генри Клею и Джону Кэлхуну, проводившие эффективную оппозиционную политику. Сенат проголосовал за отмену решения президента об изъятии вложенных федеральным правительством средств со счетов "Бэнк оф Америка". К концу второго срока пребывания Джексона у власти эту резолюцию формально исключили из отчетов сената.

В дополнение к спору о банковских вложениях федерального правительства важнейшие проблемы в период пребывания Джексона у власти сводились к "внутренним улучшениям" (строительство дорог и другие общественные работы), а также к переселению индейцев. Подход Джексона к решению этих задач подтвердил мнение Токвилля о том, что он обладал сильным характером. Президент обычно добивался своего в вопросах внутренней политики, поскольку в отношении некоторых из них отражал общественное мнение (в частности, по поводу переселения индейцев), а по ряду других он охотно использовал право вето и свои президентские полномочия, не практиковавшиеся его предшественниками.

Внешняя политика Джексона в целом оказалась успешной и осуществлялась в рамках Конституции. К его достижениям следует отнести возобновление торговли с Британской Вест-Индией и урегулирование претензий к Франции в связи с захватом ею торговых судов во время наполеоновских войн.

Существенные расхождения Джексона с Верховным судом имели место в 1832 году, когда он отказался обеспечить выполнение его решения в пользу индейцев племени чероки, обитавших в штате Джорджия. Отказавшись применить полномочия федеральных органов в защиту племени чероки, Джексон тем самым весьма воодушевил сторонников отмены таких полномочий из Южной Каролины, которые выступали против федеральной политики по вопросу о тарифах. Однако их акции Джексон нейтрализовал с помощью демонстрации военной силы и компромиссными решениями.

Вооруженные силы США в 1831 году составляли около 11 тыс. человек, то есть примерно такую же численность, как и гражданские служащие правительственного аппарата. Из них в составе армии насчитывалось около 6 тыс., во флоте - более 4 тыс. и в морской пехоте - примерно 800 человек. Уже имелся армейский инженерный корпус - он обеспечивал работу морских портов и внутренних водных путей. Большинство американских гражданских инженеров прошли подготовку в Вест-Пойнте, поэтому некоторые из них привлекались к строительным работам. Джон К. Адамс, например, направлял армейских инженеров для оказания помощи при постройке железных дорог в Огайо и Балтиморе. В период правления Джексона армия не участвовала в военных действиях и занималась главным образом освоением территорий, строительством; участвовала в схватках с индейцами.

Политика Джексона по выселению индейцев опиралась на угрозу применения силы. В 1834 году Джексон послал федеральные войска в Мэриленд в связи с разрозненными стычками между враждующими группами ирландских рабочих, занятых на строительстве канала Чесапик - Огайо.

Джексон больше заботился об укреплении позиций страны на суше, чем на море. Он призывал конгресс поддержать строительство оборонительных сооружений для защиты побережья, что позволяло обеспечить работой большее количество людей, чем в судостроении. Конгресс также охотнее и с большим энтузиазмом одобрял эти решения, несмотря на эффективные действия военно-морского флота. Его Джексон использовал для защиты американской морской торговли, особенно на Тихом океане, где активно вели промысел китобойные суда из Новой Англии. После того как в результате атаки на судно "Френдшип" из Салема часть его команды была истреблена в Куала-Бату на побережье Суматры, Джексон направил фрегат "Потомак" для ответного удара. Операцию эту считали тогда успешной. Подобным же образом шлюп "Легсингтон" отправился на Фолклендские острова, чтобы взять под защиту охотников на морского зверя из Коннектикута. В 1826 - 1830 годах шлюп "Винсеннес" впервые в истории американского военно-морского флота заходил на Фиджи, Маркизские острова и Таити; его команде удалось спасти американских моряков, которых держали под арестом на острове Палау; затем они сожгли дотла по крайней мере одну деревню в Самоа, где были убиты американские китобои. Джексон использовал также военные корабли для угрозы Чарлстону, когда Южная Каролина объявила об аннулировании федерального законодательства о тарифах и угрожала выходом из Союза. Заслуги военного флота оказались значительными, но он оставался небольшим. В конце 1831 года министр военно-морского флота Леви Вудбери сообщал конгрессу: "Находящиеся в строю корабли военно-морского флота насчитывают 5 фрегатов, 11 шлюпов и 7 шхун, однако из этого числа 4 небольшие закупленные шхуны временно используются для охраны лесных угодий, а также обследования побережья и вряд ли могут считаться постоянной составной частью флота... Наши силы за границей разделены между Средиземным морем, Вест-Индией, Бразилией и Тихим океаном..."

Наблюдения Токвилля относительно роли американских президентов не основывались на его впечатлениях от деятельности Джексона на этом посту: ее он рассматривал как некоторое отклонение от нормы. В своих оценках Токвилль исходил, скорее, из анализа функций президента, как они определены Конституцией, мнений современных ему специалистов и деятельности президентов - предшественников Джексона. Обобщив весь этот материал, Токвилль пришел к выводу, что пост президента лишен особых полномочий и не приносит славы. Он совершенно определенно отметил, что в проведении внешней политики президент в существенной мере зависит от сената. Причина, по его словам, состояла в том, что "сенат контролирует его отношения с иностранными государствами и назначения должностных лиц таким образом, чтобы президент не мог никого подкупить и нельзя было бы подкупить его самого". Однако в то же время французский юрист отмечал, что и власть сената ограничена, поскольку тот "не может заставить его (президента) действовать или делить с сенатом исполнительную власть". Конгресс в силах посягать на президентские полномочия опосредованно, что Токвилль рассматривал как один из коренных недостатков (по его выражению - "порок") республиканской Конституции. Авторы Конституции заслужили его похвалу за то, что они ограничили этот порок, предоставив президенту право вето. Оно, по мнению Токвилля, обеспечивало реальность президентских полномочий, хотя и уточнялось, что, если конгресс проявит особое упорство, ему удастся обойти это право.

Со времен правления Джексона роль президента изменилась весьма существенно. Предоставленные ему полномочия, диапазон обязанностей при осуществлении исполнительной власти, требования протокольного характера, как и привилегии, значительно возросли.

Много лет прошло с тех пор, когда Джексон отправился на церемонию своего вступления на пост главы правительства пешком. Президент Картер проделал то же после принятия официальных полномочий, однако его, конечно же, окружали агенты секретной службы. Она, естественно, не сообщает, сколько агентов занято охраной президента, тем не менее их количество оценивается в сотню человек. Кроме того, специальные сотрудники охраняют Белый дом и его территорию.

Церемония вступления на президентский пост в наше время непроста. Немалые средства затрачиваются на возведение специальных трибун около восточного фасада Капитолия. Проводится красочный парад, в котором предполагается участие многочисленных представителей всех штатов, многих национальных организаций, особенно из числа военных.

Со времен Джексона во многом изменился и сам Белый дом. Если бы генерал попал в него вновь в наши дни, он с удивлением узнал бы, что в подвале оборудовано бомбоубежище, что в виде служебных помещений пристроены западный и восточный флигели, а соседнее огромное здание также используется для размещения различных служб. Согласно проведенному еще до избрания Картера обследованию, обслуживающий персонал Белого дома насчитывал 75 человек, и они оплачивались из правительственных средств. Кроме того, эксплуатацией помещений, как и уходом за зелеными насаждениями на территории Белого дома, занимался 21 человек. Примерно 65 армейских военнослужащих прикомандированы к Белому дому в качестве шоферов.

Даже после осуществленного по указанию Картера сокращения в распоряжении Белого дома осталось 17 легковых автомобилей, 19 грузовиков и специальных машин, 7 самолетов "Боинг-707", 6 - типа "Джетстар-Локхид", 2 - "Ди-Си-9", 14 - "Сейбрлайнер" и 13 вертолетов. Помимо этого, выделены специальные самолеты для президента, других высокопоставленных руководителей и многочисленного персонала "боевого штаба" в случае, если непосредственная угроза ядерной войны создаст необходимость поспешной эвакуации.

Ежегодный оклад президента составляет 200 тыс. долл., кроме того, дополнительно оплачиваются его затраты в сумме 50 тыс. долл. Пенсия бывшего президента - 60 тыс. долл. в год, он также располагает значительными суммами для оплаты персонала и служебных помещений, а секретная служба обеспечивает его личную охрану пожизненно.

Если число персонала при Джексоне, включав его "кухонный кабинет", было ограничено, ныне в аппарате Белого дома примерно 350 сотрудников. В конце 1973 года среди них насчитывалось 14 прикомандированных военнослужащих, в том числе генерал-майор ВВС (ему вменялись обязанности личного врача президента), вице-адмирал ВМФ и армейский полковник в качестве его помощников. Каждый из видов вооруженных сил, а также морская пехота выделяют своих представителей как помощников президента по военным вопросам. Два офицера были прикомандированы к Совету национальной безопасности, армейский полковник являлся одним из его руководителей по внутренним вопросам. В последние трудные дни пребывания у власти администрации Никсона, в самый разгар кризиса, генералу Александру Хейгу были предоставлены широкие полномочия.

Как гражданские, так и военные советники президента обладают особыми прерогативами, они весьма влиятельны. Их роль определяется тремя специфическими условиями. Во-первых, они конкурируют в плане формирования политики с членами правительственного кабинета, вынужденными затрачивать много времени на выполнение административной работы. Во-вторых, они в основном независимы от конгресса, поскольку сенат не утверждает их назначение, и не обязаны отчитываться непосредственно перед ним, что обязательно для членов кабинета. К тому же президентский персонал настаивает на своем праве обладать "административными привилегиями". В-третьих (и в этом, возможно, состоит их самое большое преимущество), они контролируют политическое окружение президента и определяют, кто из членов правительства будет наиболее близок к нему. Как отмечал Джордж Риди, в целом аппарат не снабжает президента ложной информацией, поскольку "положение президента, как правило, внушает такой страх, что люди боятся лгать ему. Однако это означает, что поступающие к нему сведения не будут содержать тех противоречивых оттенков, которые имеют столь существенное значение, особенно когда политический лидер в условиях демократии пытается выявить саму суть реакции со стороны населения". Риди продолжал: "Вот почему Линдону Джонсону было столь трудно судить об истинном размахе оппозиции против его политики во Вьетнаме. Для него "настоящими" молодыми людьми были чистенькие, тщательно причесанные юные сотрудники Белого дома с энергичными лицами. "Подлинными" интеллектуалами являлись в его представлении те люди в хорошо сшитых костюмах, обладавшие учеными званиями, которые рассчитывали при помощи ЭВМ вероятность достижения победы в зависимости от "эффективности применения оружия" в Юго-Восточной Азии. Могучие потоки, возникавшие во внешнем мире, не могли преодолеть эти преграды, и он продолжал рассчитывать на надежную поддержку со стороны населения тогда, когда ее просто-напросто не существовало".

Значение правительственного кабинета, а оно в некоторой степени оказалось приниженным в результате создания Джексоном "кухонного кабинета", еще больше ослабилось вследствие увеличения численности советников президента и других изменений. Например, создание Совета национальной безопасности, как и Совета по внутренним вопросам, а также множества независимых агентств привели к подобным последствиям.

Со времен Джексона число членов правительства удвоилось - в настоящее время в кабинет входят двенадцать человек. Видимо, политика состоит в следующем: когда возникают сомнения и настоятельная необходимость решения трудной проблемы, создается новый департамент, назначается новый член кабинета и остается лишь надеяться на лучшее. Недавнее расширение правительства предусматривает включение в его состав таких членов, против которых Джексон, ссылаясь на Конституцию, возражал бы, - например, министра транспорта и министра жилищного строительства и городского развития.

Численность федеральных гражданских служащих, составлявшая примерно 11 тыс. человек во времена Джексона, возросла почти до 3 млн. человек в наши дни. Больше всего их в 30-е годы XIX века было в почтовом ведомстве, а ныне - в Пентагоне, где занято 35 процентов общего их количества. Федеральный бюджет с 15 млн. долл. в 1831 году увеличился почти до 500 млрд. долл. в текущем финансовом году. Дефицитное финансирование и большой государственный долг превратились в неотъемлемую часть федерального бюджета. Теперь государственный долг составляет приблизительно 874 млрд. долл., в то время как 144 года назад он равнялся примерно 38 тыс. долл.

Во времена Джексона основная часть налоговых поступлений приходилась на таможенные сборы, а внутренние налоги являлись относительно малозначительным источником правительственных доходов. В наши дни подоходный налог представляет собой наиболее важное средство, обеспечивающее поступления в государственную казну. Налоги на социальное страхование занимают второе место, а на корпорации - третье. Таможенные сборы - очень незначительная часть поступлений в федеральную казну.

Возможно, самым большим изменением в сфере государственной власти, притом поддающимся количественному измерению, стал рост военной мощи. Состоявший из 23 кораблей военно-морской флот превратился в армаду, насчитывающую более 300 боевых единиц, в том числе 13 авианосцев и 70 наступательных атомных подводных лодок. Военная машина располагает 1054 межконтинентальными ракетами с ядерными боеголовками, 656 ракетами "Поларис" и "Посейдон" (также носителями ядерного оружия) и 24 эскадрильями бомбардировщиков "В-52", также имеющих на вооружении ядерные бомбы.

Военная мощь США, которая в 1831 году в основном позволяла вести лишь беспрерывные мелкие стычки с индейцами, подавлять восстания и справляться с пиратами, сейчас может уничтожить все население земли. В наши дни более 2 млн. мужчин и женщин находятся в вооруженных силах и в дополнение к ним - более 1 млн. гражданских служащих, что составляет резкий контраст с 11 тыс. военнослужащих в 1831 году. Военный бюджет разбух до 120 млрд. долл. в год. Американские военные базы, военный персонал размещены на всех континентах или вблизи от них. Если американские обязательства в области внешней политики во времена Джексона были очень невелики, сейчас они почти беспредельны.

Наряду с увеличением власти на протяжении последних двадцати четырех лет все большее значение приобретали личные качества тех, кто занимал президентский пост. Начало этому процессу положил Дуайт Эйзенхауэр. Он повлиял на представления о роли президента не превышением своих прав или их узурпацией, а скорее тем, что не смог применить данную ему власть. И в чрезмерной мере передал свои полномочия государственному секретарю Джону Ф. Даллесу, а через него - Центральному разведывательному управлению. Находясь на посту президента, Д. Эйзенхауэр не обращал внимания на рост военно-промышленного комплекса, хотя и предупредил страну о факте его существования в своем прощальном послании.

Пришедшая на смену администрация Кеннеди носила на себе отпечаток личности президента. Назначения на министерские посты производились без учета ранее состоявшихся и партийной принадлежности кандидатов. Решающее значение имели семейные связи. Методы руководства, введенные или практиковавшиеся Эйзенхауэром, оставались в силе; особенно это касалось использования ЦРУ. Продолжалось осуществление его программ; некоторые из них не только не соответствовали законодательству и Конституции, но и прямо нарушали их. В частности, продолжалась запланированная без утверждения конгрессом и без его участия подготовка к вторжению на Кубу. В дополнение к 800 советникам, направленным во Вьетнам, было послано 16 тыс. военнослужащих, и это количественное изменение привело к коренной трансформации американской активности во Вьетнаме.

Линдон Джонсон, особенно после его убедительной победы на выборах 1964 года, способствовал дальнейшему усилению роли личности президента. Он расширил вьетнамскую войну, хотя его правовые и конституционные полномочия в данном случае казались сомнительными. Джонсон мало заботился о нормальном функционировании других органов исполнительного аппарата, используя сотрудников в целях, которые совершенно не соответствовали их задачам. А они предусмотрены законодательством и Конституцией. В частности, он поручил председателю Верховного суда США возглавить расследование убийства президента Кеннеди, американскому представителю в ООН заняться урегулированием отношений с забастовавшими работниками оперного театра, а одного из членов Верховного суда назначил своим личным советником. Джонсон относился к сенату так, как если бы это была палата представителей, а к ней самой - как будто бы она обладала полномочиями, предоставленными в соответствии с Конституцией сенату. Имеются свидетельства того, что он довольно свободно распоряжался органами ФБР и ЦРУ.

Никсон поднял личную власть президента на новую ступень. Он осуществил вторжение в Камбоджу, даже не воспользовавшись прикрытием резолюции конгресса, как это обстояло в случае с "Тонкинским инцидентом". Никсон по своему усмотрению распоряжался выделенными на определенные цели средствами. Он неверно использовал свои полномочия по отношению к ФБР и ЦРУ и злоупотреблял ими, причем не только в рамках деятельности этих организаций в качестве составной части правительственного аппарата, но и при проведении политических кампаний.

Не совсем ясен характер деятельности администрации Картера. Ему удалось избежать некоторых ловушек, которые подстерегают человека, вступающего на президентский пост. Однако мало признаков того, что он стремится к ограничению личной власти президента или имеет совершенно четкое представление о пределах его полномочий, соответствующих Конституции. Одна из первых акций, предпринятая им сразу после своего официального вступления на пост президента, состояла в установлении власти над вице-президентом. Его он отправил в поездку по зарубежным столицам (что совершенно не входит в обязанности вице-президента, определенные Конституцией). Затем Картер утвердил свою персону президента и поднял значение "царствующей семьи". Он направил своего младшего сына Чипа в Китай, свою мать Лилиан - на похороны президента Индии в качестве личного представителя, а свою супругу - с дипломатической миссией в Латинскую Америку.

Президент Картер принял на себя также роль морального проповедника - не только выступающего от имени страны, но и поучающего ее. В определенной мере на это претендовал и Никсон, когда он заявил, что президент является моральным лидером страны. Картер же стремится подчеркивать свое влияние в этом качестве в завуалированной форме. Он часто говорит о президентском и личном сострадании или прощении, предпочел помиловать противников призыва в армию, но не объявлять амнистии.

Президент Картер говорил также о взятой на себя личной ответственности за деятельность ЦРУ. Именно так поступил президент Никсон. Господин Картер поступил бы правильнее, если бы заявил, что несет ответственность за деятельность ЦРУ как президент, а не как частное лицо.

Увеличение личного влияния президента не просто результат индивидуальных особенностей занимающего этот пост человека или даже исторических условий, хотя сами события, подобные войнам, вообще говоря, действительно приводят к расширению, по крайней мере временному, президентской власти. Тенденция к персонализации президентской власти характерна более целостным, последовательным осуществлением политической деятельности и государственного управления.

В конституционный порядок избрания членов конгресса и президента заложено три принципа. Палата представителей должна была избираться путем прямого голосования в каждом из избирательных округов по всей стране. Первоначально по два сенатора от каждого штата избиралось законодательным собранием этого штата, а не голосованием населения. Таким образом, в процедуру избрания включался дополнительный этап, умалявший мнение избирателей. Президент должен избираться коллегией выборщиков, в свою очередь избираемых в каждом из штатов, а не в результате прямого всеобщего голосования. Хотя Конституция не содержала положения, требующего, чтобы выборщики от одного штата выступали как единое целое, почти каждый штат в конечном итоге приходил к выводу о необходимости отдать все голоса своих представителей за того кандидата в президенты, который одержал победу в этом штате.

Коллегия выборщиков, получившая одобрение со стороны Токвилля, в наши дни в силу ряда причин подвергается критике. Кое-кто выступает за проведение прямых общенациональных выборов президента с тем, чтобы на этот пост избиралось лицо, получившее абсолютное или относительное большинство голосов. Реализация подобного предложения устранит существующую сейчас практику предоставления всех голосов выборщиков от данного штата кандидату, одержавшему в нем победу на выборах, она также приведет к ликвидации такого "недемократического института", как коллегия выборщиков.

Довольно любопытен тот факт, что доводы в пользу изменения избирательной системы раздаются в момент, когда требования в отношении личных качеств, способностей и политической компетенции президента высоки, как никогда раньше. И их весьма затруднительно сформулировать. Одновременно могут быть выдвинуты и убедительные доводы в пользу уточнения и совершенствования избирательной процедуры с тем, чтобы окончательный выбор осуществлялся не в результате прямых выборов, а лицами, которые избраны населением для принятия решения. Подобная система близка к одной из форм парламентского правления. Выборщики несли бы за свои решения либо персональную ответственность, либо как представители политических партий.

Подвергшийся серьезным нападкам принцип, предусматривающий предоставление голосов всех выборщиков победителю промежуточных выборов, то есть, по существу, правило о единообразном голосовании выборщиков от одного штата, был бы либо изменен, либо отменен. Подобной же острой критике подвергается и институт выборщиков в том виде, как он существует в настоящее время. Обычно в защиту участия каждого штата в президентских выборах как единого целого выдвигают утверждение, что культурные, экономические и политические различия между штатами будут наилучшим образом учтены, если при выборах президента они выразятся в обобщенном виде. Остается открытым вопрос о том, насколько обосновано было подобное утверждение в XIX веке. Независимо от этого вряд ли можно доказать его состоятельность в наши дни. Различия внутри большинства штатов оказываются гораздо значительнее, нежели между самими штатами или районами страны. Расхождения между городом Нью-Йорком и избирательными округами по выборам в конгресс на периферии штата Нью-Йорк более резкие, чем представленные в общем виде противоречия между штатами Нью-Йорк и Висконсин. В городе Милуоки многие проблемы оказываются совершенно аналогичными тем, какие существуют в городе Нью-Йорке. То, как голосуют выборщики, совершенно не соответствует существующим в пределах одного штата различиям. И они лишь косвенным образом, и подчас вовсе неправильно, находят отражение при коллективном голосовании представителей штата на выборах президента.

Если исходить из предпосылки о желательности сохранения системы представительства (то есть из необходимости избрания выборщика, обязанного принимать ответственное решение), то представляется весьма целесообразным избрание выборщиков в каждом из округов в масштабах всей страны. Окончательный выбор, как предполагается, должен осуществляться после завершения в установленных разумных рамках демократического процесса. Если же и существует необходимость компромиссов, то их лучше достигать на заседаниях коллегии выборщиков, а не на съездах двух крупнейших политических партий. Ведь после них два компромисса преподносятся в виде народного волеизъявления.

Токвилль одобрительно относился к избирательной системе с участием выборщиков, однако считал ошибочным допускать повторное избрание одного и того же лица на президентский пост. "Интриги и коррупция представляют собой естественные пороки выборного правительства; - писал он, - однако, когда глава государства может быть переизбран, они преступают все границы и создают угрозу самому существованию страны. Если рядовой кандидат добивается успеха путем интриг, его деятельность затрагивает лишь ограниченную сферу. Но, когда в списки кандидатов попадает сам глава государства, он может прибегнуть к использованию всей мощи правительственного аппарата для защиты своих интересов". Таким образом, по мнению Токвилля, "во-первых, это вопрос о человеке, располагающем очень скудными средствами; во-вторых же - о государстве, которое, располагая колоссальными ресурсами, занимается интригами и коррупцией".

Поразительно, насколько точно эти слова могут быть отнесены к уотергейтскому делу. В ходе него, как и других, связанных с ним злоупотреблений, люди Никсона использовали огромные ресурсы государства для преодоления сопротивления политических противников, сбора средств по проведению кампании за повторное избрание Никсона на президентский пост и, наконец, для создания помех в ходе расследования уголовных преступлений.

Однако уотергейтская операция не является прямым следствием конституционного положения, допускающего избрание президента на второй срок. Некоторые из президентов в конце своего второго срока пребывания на этом посту могли бы поступить так же, как администрация Никсона, ради сохранения власти за своей партией, хотя это и маловероятно.

Я считаю, что ограничение времени пребывания в должности президента одним сроком предпочтительнее существующего в настоящее время положения о допустимости повторного его избрания. Эта самая неудачная из всех возможных форма неизбежно приводит к крайней осторожности в деятельности администрации в течение первого срока пребывания у власти и к возможности безответственного отношения к своим обязанностям на протяжении второго. Если бы продолжительность деятельности в качестве президента не была ограничена вообще, то человек, оказавшийся на этом посту во второй раз, заботился бы о своем переизбрании на третий срок. И стремился бы предотвратить позорный для него отказ собственной партии от выдвижения его кандидатуры на очередных выборах или не менее позорное поражение в ходе всеобщих выборов. Отказ от установления максимально допустимого периода, в течение которого президент может находиться у власти, устранит стимул к проведению хитроумной политики во время первого срока в надежде на ничем не стесняемое наслаждение жизнью в случае избрания на второй срок.

Токвилль также размышлял о конституционных положениях, касающихся отстранения президента от власти. Поскольку единственной санкцией после признания президента виновным в нарушении законов является лишение его президентского поста, такая процедура "представляет собой скорее административную меру, чем правовую норму". Содержащаяся в Конституции ссылка на порядок обвинения по делам о "государственных преступлениях" подтверждает подобную точку зрения - они не подпадают под юрисдикцию обычных судебных органов, поскольку могут быть совершены только определенными лицами. В Соединенных Штатах к ним относится президент в тех случаях, когда он занимается вопросами осуществления внешней политики или выполняет функции верховного главнокомандующего.

В отношении предшественников Никсона действия, связанные с обвинением кого-либо из президентов в нарушении законов, ограничивались, как их называл Токвилль, "административными" мерами. "Преступные" по характеру нарушения законов - как это определяется действующими правовыми нормами - привели к возникновению ряда новых проблем в связи с предъявлением обвинения президенту. Большинство этих проблем до сих пор не нашло своего разрешения. По мнению Токвилля, характер нарушений, в отношении которых президенту может быть предъявлено обвинение, определен очень нечетко. Он также считал, что относительная мягкость наказания - отстранение от должности - делает маловероятным вынесение решения о виновности.

Дальнейшие комментарии Токвилля по данному вопросу запутанны, если не сказать противоречивы. Со всей очевидностью он предполагал, что обвинения президентов в нарушении законов будут иметь место и в будущем, если только кто-либо из них, убоявшись возможности выдвижения против него подобных обвинений, не проявит крайней осторожности в выполнении своих обязанностей. "Величайшие преступники, несомненно, не побоятся серьезных осложнений, связанных с такой процедурой", - писал он. И будут действовать решительно, несмотря на возможность обвинения в нарушении законов. Люди же меньшего масштаба поступят иначе, поскольку, по мнению Токвилля, "рядовые граждане рассматривают его (обвинение в нарушении законов) как решение, подрывающее их положение, пятнающее их честь и обрекающее на бездействие, что хуже смерти". Как считал Токвилль, именно мелкие люди избирались в прошлом на президентский пост, и он предполагал, что такого же типа лица окажутся на этом посту в будущем. По мнению Токвилля, дело в том, что "еще никто не изъявлял готовности рисковать своей честью и своей жизнью ради того, чтобы стать президентом Соединенных Штатов... Судьба должна дать нам шанс на огромный выигрыш, чтобы подобные отчаянные люди появились в списках кандидатов. До сих пор ни один кандидат не был в состоянии возбудить горячих симпатий. Причина подобного положения довольно проста - когда человек становится главой правительства, он располагает слишком небольшой властью, богатством или славой, чтобы разделить их со своими друзьями. А его влияние на государство слишком мало, чтобы любая из группировок пришла к выводу, что ее успех или провал зависят от продвижения этого лица к власти".

Так обстояло дело около 150 лет назад. С тех пор убито четыре президента и совершено покушение на некоторых других находившихся на этом посту лиц. Резко возросла власть президента. Однако порядок предъявления ему обвинения в нарушении законности остается неизменным. Если не считать попыток, вызванных политическими соображениями, свалить вину на Эндрю Джексона, эта процедура не подвергалась практической проверке вплоть до момента, когда речь зашла о предъявлении обвинения Ричарду Никсону. Даже и в этом случае дело прекратилось на полпути вследствие его отставки. Положения Конституции в их первоначальном виде и предусмотренный ею порядок предъявления президенту обвинений в нарушении законов оказались неудовлетворительными.

В равной мере неэффективны и положения двадцать пятой поправки к Конституции США. Подобно тому как двадцать вторую поправку сформулировали после обусловившего ее возникновение события (а именно - четырехкратного избрания Ф. Рузвельта на этот пост), двадцать пятая поправка была принята конгрессом в связи с возникновением, как считалось, критических ситуаций. Они состояли в неопределенности президентских полномочий во время двукратного заболевания Дуайта Эйзенхауэра и в тот период, когда Линдон Джонсон в отсутствие вице-президента исполнял обязанности президента вместо убитого Джона Кеннеди. Основная цель двадцать пятой поправки заключается в обеспечении функций во время болезни президента или при невозможности выполнять их. Однако сама эта поправка использовалась после того, как вице-президент Спиро Агню подал в отставку в связи с угрозой вынесения ему обвинительного решения суда.

Следует рассмотреть шесть возможных путей решения проблемы обеспечения преемственности президентских полномочий.

1. Необходимо ликвидировать пост вице-президента. Его существование вносит сумятицу в процедуру выборов из-за использования "сбалансированного" бюллетеня, а также в силу других обстоятельств. Выстраивается очередь за обладание постом президента из тех, кто в ином случае не был бы на него избран.

2. Следует отменить двадцать вторую поправку к Конституции и разрешить президентам выдвигать свою кандидатуру с целью избрания на очередной четырехлетний срок столько раз, сколько им заблагорассудится. Предусмотренное Конституцией ограничение пребывания в должности президента двумя четырехлетиями неизбежно приводит к безответственной, часто противоречивой деятельности. Во время первого срока она направлена на обеспечение повторного избрания, а во время второго отсутствуют сдерживающие факторы. Они связываются с ожиданием избрания в третий раз или опасением быть исключенным из избирательных списков собственной партии.

3. Следует отменить двадцать пятую поправку к Конституции. Установление факта недееспособности президента не должно входить в функции вице-президента, членов правительственного кабинета и конгресса, а, по моему мнению, должно быть возложено на Верховный суд. Президенту не должно предоставляться право уходить со своего поста временно или насовсем без одобрения со стороны конгресса.

4. На основании соответствующего закона или поправки к Конституции должен быть определен порядок назначения лица, исполняющего обязанности президента в случае его смерти, недееспособности или смещения; предпочтительно, чтобы в качестве исполняющего обязанности президента выдвигалось лицо не из числа членов конгресса, а кто-либо из сотрудников исполнительного аппарата. Для этой цели вполне подойдет почти любой член кабинета.

5. Законом или поправкой к Конституции для заполнения вакансии на президентском посту необходимо предусмотреть две процедуры: одна должна применяться в случае смерти или недееспособности президента (я предлагаю просто созыв той же коллегии выборщиков, избравшей президента), а вторая - в случае предъявления обвинения в нарушении законов и признания виновным либо (утвержденной конгрессом) отставки из-за невыполнения своих обязанностей. В этих условиях на палату представителей должна быть возложена обязанность осуществления выбора, подобно тому как проводится избрание президента, если ни один кандидат не получил большинства голосов в коллегии выборщиков.

6. Должна быть предусмотрена процедура изменения президентской политики, помимо представления ему обвинения в нарушении законов или снижения предоставляемых ассигнований.

Эффективность президентской деятельности должна определяться существом связанных с нею обязанностей и полномочий, а не личностью человека, занимающего эту должность в данное время. Власть президента огромна, но она определенно ограничена Конституцией. Пределы власти должны быть установлены с максимально возможной четкостью, и их следует соблюдать на практике. Если противоречащее Конституции использование президентских полномочий не будет своевременно пресечено, то возникнет совершенно очевидная опасность. Она сведется к тому, что конгресс в ответ на это, а иногда и с целью затушевывания собственных упущений и неудач займет враждебную по отношению к президенту позицию и станет оказывать противодействие даже в случае приемлемого осуществления президентом своих полномочий. Реакция подобного рода, как показали события после вьетнамской войны и уотергейтского скандала, приводит не только к нарушению Конституции при руководстве страной, но и снижает его эффективность.